Публичный кредит как институт финансового права на примере Российской Федерации и США. Монография - ЕКАТЕРИНА СОЛОВОВА

Другие авторы рассматривают публичный долг в качестве результата реализации публичного кредита, определяют данное понятие с материальной точки зрения как «общую сумму задолженности государства по непогашенным долговым обязательствам и не выплаченным по ним процентам»39. В данном случае особое внимание уделяется именно материальной сущности института публичного долга, что также является вполне обоснованным утверждением, поскольку кредит представляет собой сумму заимствованных средств и начисленных на них процентов, формирующих в своей совокупности публичный долг.

Одним из наиболее комплексных подходов, охватывающим практически все аспекты рассматриваемого понятия, является предложенное Е. В. Покачаловой определение, согласно которому государственный долг – это «установленная либо санкционированная государством совокупность всех видов задолженностей, закрепленных бюджетным законодательством в виде долговых обязательств, перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, возникших в ходе финансово-кредитной деятельности, осуществляемой в качестве заемщика или гаранта в целях достижения сбалансированности бюджета и других публичных интересов, при полном и безусловном их обеспечении всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну»40. Необходимо обратить внимание, что данное определение касается именно государственного долга, применительно к муниципальному и долгу субъектов Федерации оно будет справедливо не в полной мере. Как верно указано в данном определении, предоставление / получение средств в заем должно быть предварительно одобрено государством, данное положение представляется вполне обоснованным, поскольку решение следует принимать в зависимости от финансового состояния страны как на момент такого получения/предоставления, так и в зависимости от прогнозируемых показателей. При этом долг представляет собой общую массу кредитных средств, предоставляемых как внутри страны, так и внешними источниками. Как уже неоднократно упоминалось, в качестве кредиторов могут выступать не только резиденты государства-заемщика, но и зарубежные страны и международные организации. Следует обратить внимание на то, что в предложенном определении подчеркивается, что задолженность является результатом финансово-кредитной деятельности, т. е. возникает в результате проведения и осуществления различных программ, требующих дополнительного финансирования, кроме того, она может явиться результатом ранее проведенной финансово-кредитной политики, например, в случае привлечения долга, в будущем могут потребоваться дополнительные ресурсы для его обслуживания и погашения, а также привлечение дополнительных денежных ресурсов может быть необходимо в целях достижения сбалансированности бюджета. В данном определении также подчеркивается, что такого рода задолженность обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну, что обусловливает беззалоговый характер предоставления государственного кредита.

Таким образом, из проведенного анализа можно сделать вывод о наличии различных подходов к определению понятия публичного долга. Каждый из предложенных авторами вариантов имеет свои особенности, акцентирует внимание на различных элементах, что объясняется сложностью и комплексностью рассматриваемого института. В то же время учеными выделяются общие черты, согласно которым государственный и муниципальный долг представляет собой возникшую сумму задолженности, включая начисленные на нее проценты, предоставление/получение которой происходит согласно волеизъявлению публичной власти на установленных условиях, а также урегулированные соответствующими нормами права отношения, связанные с предоставлением и возвратом заемных средств. При этом органы государственной власти и местного самоуправления являются обязательными участниками рассматриваемых отношений, выступая в роли должника, кредитора или гаранта. Определение понятия государственного и муниципального долга сформулировано не только в теории финансового права, но нашло свое закрепление и в законодательстве. Согласно положениям БК РФ государственный или муниципальный долг – это обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными БК РФ, принятые на себя Россией, субъектом Федерации или муниципальным образованием41. Как видно из указанной дефиниции, законодатель на настоящий момент предлагает единое определение для государственного и муниципального долга, что также подтверждает обоснованность употребления такого термина, как «публичный долг», в качестве объединяющего общий размер задолженности органов публичной власти различных уровней. Принимая во внимание вышесказанное, предлагается следующее определение анализируемого явления: «Публичный долг – совокупность обязательств, возникающих из государственных и муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, других обязательств в соответствии с видами долговых обязательств, установленными БК РФ, принятых на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием». Представляется, что подобная дефиниция в полной мере соответствует терминологии, используемой в БК РФ, оперирующем, например, такими понятиями, как «публичные обязательства», «публичные нормативные обязательства», «публично-правовое образование».

Поскольку понятие публичного долга не может рассматриваться обособленно от понятия публичного кредита ввиду того, что указанные элементы являются взаимосвязанными, целесообразно отдельно проанализировать определение последнего.

Необходимо отметить разнообразие подходов к рассмотрению понятия публичного кредита. Так, например, в учебнике Н. М. Артемова и Е. М. Ашмариной под публичным кредитом понимается урегулированная «нормами финансового права деятельность государства (МСУ), направленная на получение в кредит денег от юридических лиц, граждан и других субъектов (государств, международных организаций и образований) на условиях возвратности, срочности, возмездности и добровольности, отношения по выдаче денег в кредит (взаймы) государством другим субъектам на тех же началах, а также отношения, при которых государство (МСУ) выступает в качестве гаранта»42. Данное определение охватывает практически все стороны анализируемого понятия. Так, упоминаются не только отношения, возникающие вследствие привлечения заемщиком средств, но и образующиеся вследствие предоставления их кредитором, т. е. охватываются обе стороны рассматриваемых отношений. Кроме того, помимо должника и кредитора, упоминается и гарант, сторона, которая может принимать участие в случае предоставления и получения заемных средств, гарантирующая исполнение принятых на себя должником обязательств по возврату полученной суммы кредита. Среди потенциальных кредиторов, помимо юридических лиц и граждан, упоминаются такие, как государства, международные организации и образования, т. е. можно сделать вывод о том, что заимствования могут быть сделаны как из внутренних, так и из внешних источников. Следует подчеркнуть, что в анализируемом определении отдельно выделяются признаки, характеризующие такое явление, как кредит, а именно срочность, возвратность, добровольность и платность, при этом данные признаки характерны не только для публичного, но и для частного или банковского кредита. Интересно, что в данном случае наравне с государственными упоминаются муниципальные заимствования, т. е. вполне обоснованно утверждать, что предлагаемое определение применимо к такому понятию, как «публичный кредит».

Анализируя понятие института публичного кредита, многие авторы высказывают точку зрения, согласно которой государственный и муниципальный кредит может быть определен как экономическая и как правовая категория. Как отмечает А. К. Саркисов в своей статье «Финансово-правовое регулирование государственного кредита в Российской Федерации»43, кредит представляет собой сложную категорию, имеющую двойственную экономико-правовую природу. С экономической точки зрения публичный кредит представляет собой одну из форм движения ссудного капитала. При этом в экономической теории ссудный капитал традиционно рассматривается как «совокупность денежных средств, на возвратной основе передаваемых во временное пользование за плату в виде процента»44. Предложенная позиция видится вполне обоснованной и логичной, поскольку кредит, при этом не только публичный, но и частный, представляет собой фиксированную сумму, предоставляемую на предварительно согласованных условиях на установленный срок.