Публичный кредит как институт финансового права на примере Российской Федерации и США. Монография - ЕКАТЕРИНА СОЛОВОВА

С течением времени, несмотря на различие взглядов и подходов, большинство ученых приходят к выводу о том, что в условиях быстрых темпов развития новых способов производства, межгосударственной торговли, усложнения экономических отношений, а также периодически возникающих непредвиденных ситуаций использование публичного кредита становится неизбежным. Более того, данный механизм уже рассматривается не только как способ получения дополнительного финансирования, но и как действенный инструмент воздействия на экономику со стороны государства наряду с такими, как налоговая и ценовая политика.

1.2. ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПОНЯТИЯ ИНСТИТУТА ПУБЛИЧНОГО ДОЛГА И КРЕДИТА

Вопросы, связанные с определением таких понятий, как публичный долг и кредит, их сущность, отличительные признаки, принципы, разделение на виды рассматриваются учеными уже на протяжении долгого времени, в связи с чем была сформирована мощная теоретическая база, позволяющая провести подробный анализ данных явлений.

Рассматривая такие понятия, как публичный кредит и долг, можно сделать вывод о том, что они являются взаимозависимыми явлениями, соотносятся как причина и следствие, поскольку публичный долг является результатом возникновения кредитных отношений с участи – ем публичных образований, а кредит, в свою очередь, является его неотъемлемой составляющей. В контексте указанного утверждения близка позиция ряда авторов, как, например, Е. Ю. Грачевой, а также Е. В. Покачаловой, отмечавшей, что «государственный кредит и государственный долг прежде всего следует рассматривать через призму философских категорий "причина" и "следствие". Ведь образование государственного внутреннего долга является своеобразным экономико-правовым следствием госкредитных отношений, а точнее, следствием функционирования государственного кредита и одним из юридических выражений последнего»33. Исходя из анализа работ некоторых авторов34, можно сделать вывод о том, что указанная точка зрения поддерживается многими из них, при этом ученые рассматривают отдельно и предлагают определение таких понятий, как «государственный долг» и «государственный кредит», рассмотрение которых является необходимым в целях дальнейшего анализа механизмов функционирования исследуемого института.

Анализируя понятие «государственный и муниципальный долг», необходимо отметить наличие различных подходов в научной литературе, ввиду чего представляется целесообразным рассмотреть несколько позиций. Так, например, Ю. А. Данилов определяет государственный долг как общую сумму задолженности «государственной власти разного уровня перед другими секторами народного хозяйства. В общую сумму государственного долга включается сумма задолженности одного государственного органа перед другим», а также выделяется понятие долга, который «может возникнуть в будущем вследствие наличия обязательств государственной власти по гарантированию обязательств третьих лиц»35. Указанное определение представляется достаточно общим и может применяться как к государственному, так и муниципальному долгу. Интересно, что в данном случае долг рассматривается только как заимствования у внутренних кредиторов, а не внешних, что не совсем верно, поскольку заемщики нередко прибегают к заимствованиям именно из внешних источников, как, например, у иностранных государств, международных организаций. В предложенном определении автором отдельно анализируется долг как потенциальная задолженность, которая может возникнуть в будущем, когда государство выступает в роли гаранта. То есть в случае неисполнения страной-должником своих обязательств по оплате кредита гарант будет обязан осуществить соответствующие выплаты, в результате чего у него появится долг. При этом на момент получения и гарантирования кредита неизвестно, сможет ли заемщик выплатить полученные средства в установленный срок, возникнет ли у гаранта долг, т. е. обязательство по возврату суммы займа, вследствие неисполнения должником своей обязанности, именно поэтому в определении говорится о том, что долг «может возникнуть», а не «возникает». Такой подход к рассмотрению анализируемого института представляется в достаточной степени обоснованным, поскольку в отношениях, возникающих вследствие привлечения заемных средств, государство и муниципальные образования могут выступать не только в роли заемщика, но и в роли гаранта. Отдельно можно отметить, что государство вправе выступать и в качестве кредитора, но анализируемое определение не охватывает данный аспект. Применительно к гарантии интересна позиция, предложенная А. И. Худяковым, согласно которой «гарантия и заем – это разные виды обязательств, существующие в рамках различных видов общественных отношений. Заем осуществляется в рамках кредитного отношения. Отношение по предоставлению гарантии не является кредитным отношением. Предоставление гарантии не выражает собой предоставления гарантом займа принципалу, где этот заем будет использован для погашения принципалом своего долга, возникшего перед бенефициаром. В основе компенсации затрат гаранта по выплатам, произведенным в пользу принципала, лежит не заемное отношение между ними, а право требования, возникающее в силу самой гарантии»36. Следует отметить, что государственные гарантии, согласно положениям Бюджетного кодекса РФ (БК РФ), относятся к государственному долгу, что закреплено ст. 97 Кодекса37.

Заслуживает внимания позиция, предлагаемая Е. В. Покачаловой, которая рассматривает институт публичного долга как «финансово-правовую категорию, базирующуюся на экономическом содержании государственного (муниципального) кредита, представляющую юридическую форму финансового обязательства публично-территориального образования»38. Интересно, что понятие публичного долга дается через призму государственного (муниципального) кредита. Из данного определения следует, что публичный долг изначально базируется на понятии кредита, таким образом, очевиден вывод о том, что данные категории являются взаимосвязанными, взаимозависимыми и не могут возникать и существовать обособленно друг от друга. Необходимо обратить внимание именно на финансово-правовую природу анализируемого понятия, что представляется вполне обоснованным, поскольку возникающие отношения касаются деятельности уполномоченных органов публичной власти по образованию и использованию централизованных фондов денежных средств. Особое значение имеет и правовая составляющая данной категории ввиду урегулированности условий формирования, погашения и обслуживания публичного долга на уровне внутреннего законодательства, международных соглашений и заключаемых в каждом конкретном случае договоров.

Другие авторы рассматривают публичный долг в качестве результата реализации публичного кредита, определяют данное понятие с материальной точки зрения как «общую сумму задолженности государства по непогашенным долговым обязательствам и не выплаченным по ним процентам»39. В данном случае особое внимание уделяется именно материальной сущности института публичного долга, что также является вполне обоснованным утверждением, поскольку кредит представляет собой сумму заимствованных средств и начисленных на них процентов, формирующих в своей совокупности публичный долг.

Одним из наиболее комплексных подходов, охватывающим практически все аспекты рассматриваемого понятия, является предложенное Е. В. Покачаловой определение, согласно которому государственный долг – это «установленная либо санкционированная государством совокупность всех видов задолженностей, закрепленных бюджетным законодательством в виде долговых обязательств, перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, возникших в ходе финансово-кредитной деятельности, осуществляемой в качестве заемщика или гаранта в целях достижения сбалансированности бюджета и других публичных интересов, при полном и безусловном их обеспечении всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну»40. Необходимо обратить внимание, что данное определение касается именно государственного долга, применительно к муниципальному и долгу субъектов Федерации оно будет справедливо не в полной мере. Как верно указано в данном определении, предоставление / получение средств в заем должно быть предварительно одобрено государством, данное положение представляется вполне обоснованным, поскольку решение следует принимать в зависимости от финансового состояния страны как на момент такого получения/предоставления, так и в зависимости от прогнозируемых показателей. При этом долг представляет собой общую массу кредитных средств, предоставляемых как внутри страны, так и внешними источниками. Как уже неоднократно упоминалось, в качестве кредиторов могут выступать не только резиденты государства-заемщика, но и зарубежные страны и международные организации. Следует обратить внимание на то, что в предложенном определении подчеркивается, что задолженность является результатом финансово-кредитной деятельности, т. е. возникает в результате проведения и осуществления различных программ, требующих дополнительного финансирования, кроме того, она может явиться результатом ранее проведенной финансово-кредитной политики, например, в случае привлечения долга, в будущем могут потребоваться дополнительные ресурсы для его обслуживания и погашения, а также привлечение дополнительных денежных ресурсов может быть необходимо в целях достижения сбалансированности бюджета. В данном определении также подчеркивается, что такого рода задолженность обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну, что обусловливает беззалоговый характер предоставления государственного кредита.