Публичный кредит как институт финансового права на примере Российской Федерации и США. Монография - ЕКАТЕРИНА СОЛОВОВА

В контексте рассмотрения публичного кредита как экономической и правовой категории интересны позиции ряда ученых. Так, например, авторы учебно-методического комплекса по финансовому праву под редакцией Н. И. Химичевой, рассматривая публичный кредит как экономическую категорию, определяют его как «систему экономических денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством и муниципальными образованиями на добровольных и платных началах для временного использования свободных денежных средств юридических и физических лиц в целях формирования ссудного фонда»45. То есть, давая определение рассматриваемому понятию, отдельно подчеркивается, что это система экономических денежных отношений. Интересно, что в данном случае кредит определяется именно как система отношений, что представляется вполне обоснованным, поскольку в случае необходимости привлечения средств в кредит государство-заемщик вступает в отношения с кредитором, целью которых является предоставление денежных средств на определенных сторонами условиях.

Другие авторы, анализируя рассматриваемый термин как экономическую категорию, дают еще более узкую дефиницию, определяя его как «систему денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством на добровольных основах для использования временно свободных денежных средств граждан и хозяйствующих субъектов»46. Из данного определения следует, что публичный кредит представляет собой исключительно денежные отношения, а не общественные или экономические. Предложенная формулировка видится также вполне логичной, поскольку кредит является именно определенной денежной суммой, перечисляемой кредитором заемщику на согласованных условиях.

Ряд авторов, напротив, дает более широкое определение, согласно которому публичный кредит представляет собой «определенный вид общественных отношений, связанных с движением стоимости на условиях возвратности»47, т. е. данное понятие не ограничивается исключительно экономическими отношениями, а включает всю совокупность общественных отношений, возникающих в связи с движением заемных средств, при этом в отличие от рассмотренной выше дефиниции не отмечается исключительно денежный характер отношений. Интересным видится вопрос о движении именно «стоимости», поскольку данное понятие может быть определено как: «1) цена товара; 2) затраты денежных средств на приобретение товара, на выполнение работ и услуг, на получение благ; 3) в трудовой теории стоимости – овеществленный в товаре труд»48. В данном случае, принимая во внимание приведенную дефиницию, возможно утверждать, что публичный кредит является затратами денежных средств на приобретение товаров для государственных нужд или оплаты каких-либо услуг.

В то же время публичный кредит является и правовой категорией. Положения, регламентирующие основные аспекты, касающиеся предоставления подобного рода кредитов, порядка погашения, управления долгом, и иные аналогичные вопросы содержатся в нормах финансового, международного, конституционного, административного, гражданского права. Так, авторы учебно-методического комплекса по финансовому праву под редакцией Н. И. Химичевой рассматривают публичный кредит как «урегулированные правовыми нормами отношения по аккумуляции государством и муниципальными образованиями свободных денежных средств юридических и физических лиц и иных субъектов на принципах добровольности, срочности, возмездности и возвратности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения»49. Данное определение подчеркивает, что указанные отношения урегулированы правовыми нормами, что бесспорно верно, поскольку порядок привлечения и возврата заемных средств, условия обслуживания государственного и муниципального долга, возникающего вследствие получения кредита, урегулированы на уровне законодательных актов. Другие авторы, рассматривая публичный кредит как правовую категорию, определяют его как «самостоятельный институт финансового права, совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе привлечения государством временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на условиях добровольности, возвратности, срочности и возмездности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения, а также предоставления государством денежных средств в кредит зарубежным государствам и иным субъектам международного права»50. Как и в рассмотренном выше определении, в анализируемой дефиниции, помимо основных принципов, на основании которых предоставляется кредит, делается акцент на правовую урегулированность возникающих отношений. Нельзя не согласиться с указанием на то, что публичный кредит рассматривается именно как отдельный институт финансового права, т. е. как обособленная группа норм права, регулирующих определенный комплекс однородных, взаимосвязанных отношений, а именно отношений по получению, предоставлению и возврату государствами и муниципальными образованиями денежных средств на условиях добровольности, срочности, возвратности и возмездности. Несомненно, институт публичного кредита и долга занимает важное место в системе финансового права, входя в самостоятельный раздел данной отрасли – государственные доходы51, в то же время некоторые положения, регулирующие возникающие отношения, установлены и иными отраслями права. Но, как отмечают некоторые авторы, с позицией которых нельзя не согласиться, несмотря на урегулированность отдельных вопросов, в частности порядка заключения договоров государственного займа нормами гражданского права, это не влияет на обоснованность вывода о том, что публичный кредит является финансово-правовым институтом52.

Как видно из анализа приведенных выше определений, понятие государственного и муниципального кредита в экономическом и правовом аспекте близки друг другу, имея лишь некоторые отличительные черты. Так, рассматривая данный термин с экономической точки зрения, авторы определяют его как сумму долговых обязательств, подчеркивают особый характер отношений, складывающийся в результате возникновения кредита, и его выражение именно в денежной форме. В правовом аспекте авторы акцентируют внимание на законодательной урегулированности складывающихся отношений, особо выделяют значение нормативных правовых актов, закрепляющих определение данного института, а также основные вопросы его возникновения и управления. В то же время, несмотря на различный подход авторов к исследованию категории публичного кредита, прослеживается единая мысль о том, что это отношения, направленные на привлечение или предоставление денежных средств государством или муниципальным образованием с целью финансирования стоящих перед ними целей и задач, а также покрытия бюджетного дефицита на принципах добровольности, платности, срочности и возвратности. То есть на заемные средства начисляются проценты, что подчеркивает платность предоставления займа, полученный кредит подлежит возврату в установленный срок, что означает его временность, кроме того, кредит предоставляется на добровольной основе, т. е. нельзя принудить потенциального заимодавца его выдать. Рассматриваемые отношения урегулированы соответствующими нормативными правовыми актами, устанавливающими основные правила предоставления либо получения такого рода займов, возврата полученных средств и начисленных на них процентов, а также обслуживания возникающего государственного и муниципального долга.

Следует обратить внимание на отсутствие в законодательстве России четкой дефиниции понятия государственного и муниципального кредита, введение которой в ст. 6 БК РФ, содержащую перечень дефиниций, представляется в полной мере обоснованной, поскольку направлено на совершенствование вопросов терминологии, устранение неоднозначности (как, например, соотношения понятия государственного и муниципального кредита, займа, заимствований). Разработка подобного рода определения может быть сделана исходя из предлагаемых авторами подходов, поскольку, как видно из проведенного анализа, учеными проделана большая работа в данном направлении и сформирована хорошая теоретическая база, которая и сможет послужить основой для разработки соответствующей дефиниции. Одним из вариантов, на основании которого может быть сформулировано соответствующее определение, является следующий: «Государственный и муниципальный кредит – денежные средства, поступающие в бюджет либо выделяемые из бюджета Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, выступающих в качестве заемщиков, кредиторов либо гарантов на возвратной, возмездной/безвозмездной, срочной и добровольной основах». Подобного рода положение демонстрирует двойственный характер возникающих отношений, т. е. публичная власть может выступать не только в роли должника, но и в роли кредитора. Нормы БК РФ в текущей редакции регулируют в основном отношения, в которых органы государственной власти и местного самоуправления выступают в роли должников. Вопросы касательно задолженности перед соответствующим публичным образованием затрагиваются только в главе 15, посвященной внешним долговым требованиям Российской Федерации.