Правовые средства противодействия коррупции. Научно-практическое пособие - Коллектив авторов

Законодательство зарубежных стран трактует понятие «коррупция» различным образом, и поэтому в зависимости от принципов, лежащих в основе правовой системы государства, одни и те действия могут восприниматься как уголовные преступления, административные правонарушения либо просто как безнравственные поступки, а иногда они считаются допустимыми в силу многовековых традиций. Сам термин «коррупция» используется, как правило, в качестве обобщающего понятия, охватывающего конкретные незаконные деяния – взятку, подкуп иностранных должностных лиц, торговлю влиянием, незаконное обогащение, злоупотребление служебным положением и пр. Следует отметить, что в Великобритании законодатель отказался от использования в новом Законе о взяточничестве 2010 г. термина «коррупция», вернувшись к понятию «взятка» (bribe), хотя в течение практически 10 лет парламент работал именно над законопроектом о коррупции (Corruption Bill) и в прежних законах использовался этот термин. По мнению британских правоведов, отказ от использования терминов «действие носит коррупционный характер», «лицо действовало коррупционно с намерением…» приведет к тому, что их толкование, вызывавшее постоянно споры и недоумение не только у присяжных, но и у юристов, больше не будет вызывать сложностей.

В США также нет легального определения коррупции, и потому под круг деяний, отождествляемых с коррупцией, в правовой системе США (на уровне федерации и штатов) подпадают более сотни преступлений, некоторые из которых, например убийство, покушение на половую неприкосновенность личности и ряд других, с точки зрения российского юриста, не подпадают под категорию коррупционных. Американский законодатель, однако, оценивает коррупцию через призму организованной преступности, и это в определенном смысле объяснимо, ибо редкое коррупционное преступление совершается конкретным человеком единолично, зачастую в коррумпированную сеть вовлечены не только физические, но и юридические лица, уголовная ответственность которых предусмотрена законодательством США.[190]

Не содержит легального определения и Уголовный кодекс Канады, являющийся основным нормативным актом, устанавливающим уголовную ответственность за коррупционные преступления, который включает составы получения и дачи взятки; торговли влиянием; получение вознаграждения в какой-либо форме от лиц, претендующих на заключение договора с правительством; мошенничество; использование должностного положения для заключения сделок с получением личной выгоды; использование должностного положения в целях оказания влияния при назначении на должность или продажу должности; несоблюдение государственным должностным лицом своих обязанностей. Список коррупционных преступлений был дополнен Законом о борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств 1999 г.,[191] которым была установлена ответственность за дачу взятки должностному лицу иностранного государства; отмывание собственности и средств, полученных в результате такого деяния, и владение имуществом и средствами, приобретенными в результате подкупа. Кроме того, отдельные нормы об ответственности за преступления коррупционного характера содержатся в Законе о подоходном налоге 1985 г.,[192] Законе о парламенте Канады 1985 г.[193] и других актах.

Не найти такого определения и в законодательстве таких развитых государств, как Франция и Федеративная Республика Германия. Что же касается доктринальных определений коррупции, то они, например в германской науке уголовного права, как справедливо отмечают российские исследователи, слишком широки, расплывчаты и не устанавливают границ круга коррупционных деяний.[194]

Следует отметить, что закрепление легального определения коррупции характерно для государств, принявших специальные акты о противодействии коррупции в последнее десятилетие. Например, в соответствии с законодательством Азербайджанской Республики (ст. 1 Закона АР от 13 января 2004 г. № 580-IIГ «О борьбе с коррупцией»[195]) под коррупцией понимается незаконное получение должностными лицами материальных и прочих благ, льгот или привилегий с использованием своего статуса, статуса представляемого ими органа, должностных полномочий или возможностей, вытекающих из данного статуса и полномочий, а также привлечение физическими и юридическими лицами данных должностных лиц на свою сторону путем незаконного предложения или обещания либо передачи им отмеченных материальных и прочих благ, льгот или привилегий. Сходные определения коррупции, безусловно, с определенными вариациями, содержатся в соответствующих законах, принятых в Казахстане, Молдове и Украине. Законодатели этих стран, давая определение коррупции, фактически идут по пути установления круга лиц, являющихся субъектами коррупционных правонарушений, и перечисления противоправных деяний.

§ 2. Методы противодействия коррупции

Международная организация GRECO (Группа государств против коррупции) выделяет такие важные сферы противодействия коррупции, как оценка степени возможного ограничения иммунитетов определенных категорий лиц (дипломатических служащих, депутатов парламента, международных должностных лиц, служащих международных организаций); совершенствование деятельности публичной администрации и контроля за такой деятельностью; обновление налогового и финансового законодательства в аспекте выявления и предупреждения коррупции; выявление, арест и конфискация коррупционных доходов; развитие правовых мер по борьбе с организованной преступностью, отмыванием денег и схемами их незаконной «перекачки».[196]

Проследим, как на практике в различных государствах осуществляются рекомендации международных конвенций и экспертов в области борьбы с коррупцией.

Профилактика. Говоря о методах противодействия коррупции, в первую очередь следует остановиться на ее профилактике. Конвенция ООН против коррупции включает в себя и конкретизирует методы профилактики, разработанные за последние годы во многих странах, которые свой опыт борьбы с коррупцией начинали с разработки «национальных антикоррупционных стратегий», содержащих перечни рисков коррупции в государственном и частном секторах, определяющих направление дальнейших реформ в конкретных отраслях законодательства, которые реализуются путем издания актов, регулирующих на законодательном и на подзаконном уровне борьбу с коррупцией. В числе последних по времени государственных планов по противодействию коррупции следует отметить Государственную программу по предотвращению и противодействию коррупции на 2011–2015 годы, утвержденную постановлением кабинета министров Украины 28 ноября 2011 г., целью которой является внедрение механизмов уменьшения уровня коррупции в Украине в соответствии с положениями Национальной антикоррупционной стратегии на 2011–2015 годы, одобренной Указом Президента Украины от 21 октября 2011 г.

В зарубежных странах, например в США, Великобритании, Канаде, Австралии, Германии, Австрии, Японии, Сингапуре, странах Балтии и СНГ, вопросы борьбы с коррупцией регулируются отдельными положениями законов о высших органах государственной власти и управления; актами об органах публичной администрации, государственной службе, об административных процедурах; нормами налогового и финансового законодательства; правилами парламентской процедуры; кодексами поведения различных категорий лиц, осуществляющих публичные функции (членов парламента, государственных и муниципальных служащих, судей).

В дополнение к актам, регламентирующим отдельные аспекты борьбы с коррупцией, во многих странах были изданы специальные комплексные акты по предотвращению коррупции как системного явления. Такие законы были приняты в Сингапуре (1960), Брунее (1998), Казахстане (1998), Латвии (1998), Таиланде (1999), Нигерии (2000), Литве (2002), Южной Африке (2004), Азербайджане (2005), Молдове (2008), Украине (2011). Важную роль в борьбе с проявлениями коррупции в политической и общественной жизни США играет Федеральный закон о борьбе с коррумпированными и находящимися под рэкетирским влиянием организациями (Закон РИКО) 1970 г. Особого внимания заслуживает британский Закон о взяточничестве 2010 г., вступивший в силу в июле 2011 г., который, по мнению экспертов GRECO, считается тем образцом, к которому следует стремиться законодателям других стран (подробнее об этом Законе см. далее).

Во многих государствах порядок подготовки, принятия и действия административных актов регулируется специальными актами.[197] В федеративных государствах субъектами федерации нередко принимаются собственные акты об административной процедуре. Например, в США во всех штатах действуют законы об административной процедуре, разработанные на основе модельного федерального закона. Подобные акты приняты в федеральных землях Германии, кантонах Швейцарии.