Правовые средства противодействия коррупции. Научно-практическое пособие - Коллектив авторов

В дополнение к актам, регламентирующим отдельные аспекты борьбы с коррупцией, во многих странах были изданы специальные комплексные акты по предотвращению коррупции как системного явления. Такие законы были приняты в Сингапуре (1960), Брунее (1998), Казахстане (1998), Латвии (1998), Таиланде (1999), Нигерии (2000), Литве (2002), Южной Африке (2004), Азербайджане (2005), Молдове (2008), Украине (2011). Важную роль в борьбе с проявлениями коррупции в политической и общественной жизни США играет Федеральный закон о борьбе с коррумпированными и находящимися под рэкетирским влиянием организациями (Закон РИКО) 1970 г. Особого внимания заслуживает британский Закон о взяточничестве 2010 г., вступивший в силу в июле 2011 г., который, по мнению экспертов GRECO, считается тем образцом, к которому следует стремиться законодателям других стран (подробнее об этом Законе см. далее).

Во многих государствах порядок подготовки, принятия и действия административных актов регулируется специальными актами.[197] В федеративных государствах субъектами федерации нередко принимаются собственные акты об административной процедуре. Например, в США во всех штатах действуют законы об административной процедуре, разработанные на основе модельного федерального закона. Подобные акты приняты в федеральных землях Германии, кантонах Швейцарии.

В тех странах, где в процессе подготовки административного акта действуют согласительные процедуры, предусматривающие обсуждение проекта административного акта с консультативными органами (страны континентальной Европы, Япония), имеются широкие возможности привлечения общественности к улучшению содержания акта еще на стадии его подготовки, что, безусловно, является одной из форм предупреждения коррупции.

Положительной практикой является опубликование текста готовящегося акта в ведомственном печатном органе или размещение его для ознакомления в доступном общественном месте с установлением определенного срока для представления замечаний и возражений заинтересованных лиц, общественных и профессиональных групп (Великобритания, Германия, Молдова и др.). Вот, например, как сформулирована соответствующая норма в Законе Республики Молдова о транспарентности принятия решений 2008 г. (ст. 7): «органы публичной власти обязаны принимать в зависимости от обстоятельств необходимые меры для обеспечения возможности участия граждан, созданных в соответствии с законом объединений, иных заинтересованных сторон в процессе принятия решений, в том числе посредством: а) распространения информации о ежегодных программах (планах) деятельности путем их размещения на официальной web-странице органа публичной власти, вывешивания в общедоступном месте по месту его нахождения и (или) распространения в зависимости от обстоятельств через центральные или местные средства массовой информации; b) информирования в установленном порядке об организации процесса принятия решений; с) институционализации механизмов сотрудничества и партнерства с обществом; d) приема и рассмотрения рекомендаций граждан, созданных в соответствии с законом объединений, иных заинтересованных сторон в целях их использования при разработке проектов решений; е) консультирования со всеми сторонами, заинтересованными в рассмотрении проектов решений, в соответствии с настоящим законом».

Создание специализированных комиссий или иных органов зачастую является общей отправной точкой в профилактике коррупции. В отдельных случаях эти органы наделены функциями следственных органов и прокуратуры; в других случаях – просветительскими функциями в целях повышения осведомленности общества; иногда они осуществляют функцию мониторинга; либо действительно совмещают в себе все эти функции.

Такие органы существуют в различных странах – во Франции при Министерстве юстиции образована Центральная служба по борьбе с коррупцией; в Сингапуре, Брунее, Польше, Филиппинах, Латвии и Литве созданы независимые специализированные органы для борьбы с коррупцией, которым предоставлены широчайшие полномочия по выявлению соответствующих фактов и возбуждению необходимых правовых процедур. В Нигерии, стране, богатой нефтяными ресурсами, где проблема коррупции стоит весьма остро, создан специальный федеральный орган – Независимая комиссия по коррупционным действиям и иным связанным с ними преступлениям. В состав этой комиссии входит председатель и двенадцать членов, назначаемых Президентом Нигерии и утверждаемых Сенатом (верхней палатой парламента), а также уполномоченные, их заместители и помощники, суперинтенданты, помощники суперинтендантов, старшие следователи и следователи в необходимом числе для обеспечения ее деятельности, которые при расследовании дел о коррупции пользуются всеми правами и иммунитетом сотрудников полиции. В ее полномочия входит не только расследование уголовных дел о коррупционных преступлениях, но и исследование и оценка различных административных процедур и форм деятельности в государственных органах на предмет их коррупциогенности с целью выработки мер по ее снижению; а также формирование общественного мнения, направленного на неприятие всех форм коррупции в обществе.[198] В Швеции еще в 1923 г. был создан Институт по борьбе с коррупцией для предотвращения и борьбы с коррупцией в сфере бизнеса. Современным достижением этого государственного учреждения является принятие Кодекса надлежащего ведения коммерческой деятельности, в котором установлены стандарты ведения бизнеса, призванные полностью нейтрализовать любые проявления коррупции в частном и публичном секторе, с четким разграничением легальной деятельности и коррупционной практикой.[199] В отдельных странах создаются специализированные судебные инстанции: так, в Испании коррупционные дела рассматриваются специальным судебным присутствием, т. н. Национальным судом (Audiencia Nacional d’Espagna); в особом судебном порядке рассматриваются коррупционные обвинения в Италии.

Помимо создания специальных антикоррупционных органов или адаптированных антикоррупционных законов и инструментов, государства используют и другие профилактические меры, направленные на «хорошее управление», например, на улучшение этики и эффективности работы государственных служащих. В этих случаях речь идет об улучшении найма на работу, продвижения государственных служащих, а также других неизбираемых публичных должностных лиц, на основе усиления прозрачности и качества их отбора; о выработке этических стандартов и адаптированных кодексов поведения, в том числе высших должностных лиц, которым надлежит объявлять о своих активах и конфликтах интересов.

В последние годы в зарубежных странах ужесточается контроль над имуществом и финансами должностных лиц, в обязанность которых входит подробное заполнение специальных деклараций, отчетов и анкет об их доходах и расходах. При этом самое пристальное внимание уделяется именно расходам политиков и чиновников в целях выявления разницы с доходами. Такая разница является своеобразным индикатором коррупционной деятельности, часто свидетельствующей о наличии незаконного обогащения, преследуемого во многих странах в уголовном порядке (о незаконном обогащении см. далее). В первую очередь, эта процедура распространяется на депутатов высших и местных представительных органов; лиц, замещающих публичные должности; государственных и муниципальных служащих; судей и сотрудников правоохранительных органов; а в отдельных странах – также на директоров крупных предприятий. Так, в соответствии со ст. 5 Закона Азербайджанской Республики от 13 января 2004 г. № 580-IIГ «О борьбе с коррупцией»[200] должностные лица в установленном законодательством порядке должны представить сведения: о своих ежегодных доходах с указанием источника, вида и суммы; о своем имуществе, являющемся объектом налогообложения; о своих вкладах, ценных бумагах и других финансовых средствах в кредитных организациях; о своем участии в качестве акционера или учредителя в деятельности компаний, фондов и прочих хозяйствующих субъектов, доле собственности в данных предприятиях; о долге, превышающем пятитысячекратный размер условной финансовой единицы; а также о других обязательствах финансового и имущественного характера, превышающих тысячекратный размер условной финансовой единицы.

Как правило, в декларацию включаются сведения обо всех настоящих или потенциальных расходах самих депутатов (госслужащих, судей) и членов их семей – супругов и несовершеннолетних детей, а иногда более широкого круга родственников. Например, согласно Закону Украины от 11 апреля 2011 г. «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» должностные лица при заполнении деклараций об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера обязаны указывать сведения не только о супруге и несовершеннолетних детях, но обо всех членах семьи, к которым Закон относит лиц, состоящих в браке; их детей; лиц, находящихся под опекой или на попечении; других лиц, которые совместно с ними проживают, связаны общим бытом, имеют взаимные права и обязанности, в том числе лиц, проживающих совместно, но не состоящих в зарегистрированном браке.