Правовые средства противодействия коррупции. Научно-практическое пособие - Коллектив авторов

– статьей 7 Федерального закона «О некоммерческих организациях» попечительский совет фонда указан как орган, который осуществляет надзор за деятельностью фонда;

– статья 12 Федерального закона «О центрах исторического наследия Президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий» называет попечительский совет указанного центра (существует в организационной форме фонда) органом надзора за ним. Данный закон, кстати, интересен в плане примера разграничения в законодательстве контроля и надзора, поскольку наряду с органом надзора предусматривает в ст. 11 обязательность создания ревизионной комиссии как «органа внутреннего финансового контроля».

Очевидно, что дело здесь не столько в названии, сколько в том, как это название отражает специфику соответствующего органа в системе органов юридического лица:

– специальной компетенции в части антикоррупционной деятельности такие органы (лица) не имеют. Некоторые законы, правда, содержат возможность для расширения компетенции (к примеру, для ревизионной комиссии акционерного общества), т. е. положения антикоррупционной направленности там могут появиться, однако только при наличии соответствующей воли участников юридического лица, но не в качестве следствия реализации предписания правовой нормы;

– ревизионная деятельность для одних организаций носит исключительно внутренний характер, а для других может осуществляться и внешним аудитором или внешними ревизорами.

Помимо внутреннего контроля закон предусматривает возможность (а иногда и обязательность) внешнего аудита деятельности некоторых организаций со стороны аудиторов, которые действуют на основании действующего законодательства и федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности, утвержденных постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2002 г. № 696. На роль аудиторов в деле борьбы с деловой коррупцией обращает внимание и Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (Страсбург, 9 сентября 1999 г.). Статья 10 этого международного документа указывает, что каждая сторона – участник конвенции для развития своего внутреннего права принимает любые необходимые меры, с тем чтобы ежегодные отчеты компаний составлялись правильно и давали правдивое и честное представление о финансовом положении компании; с целью предупреждения актов коррупции каждая сторона – участник конвенции предусматривает в своем внутреннем праве нормы об аудиторах, задачей которых является подтвердить, что ежегодные отчеты дают правдивое и честное представление о финансовом положении компании.

В качестве аудитора согласно российскому законодательству может выступать либо аудиторская организация, либо физическое лицо, зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя (п. 1 ст. 86 Федерального закона «Об акционерных обществах», ст. 3 и 4 Федерального закона «Об аудиторской деятельности»).

В целом ряде случаев (ст. 5 Федерального закона «Об аудиторской деятельности») в организациях в императивном порядке осуществляется проведение аудиторской проверки ведения бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности (обязательный аудит):

1) если организация имеет организационно-правовую форму открытого акционерного общества;

2) если ценные бумаги организации допущены к обращению на торгах фондовых бирж и (или) иных организаторов торговли на рынке ценных бумаг;

3) если организация является кредитной организацией, бюро кредитных историй, организацией, являющейся профессиональным участником рынка ценных бумаг, страховой организацией, клиринговой организацией, обществом взаимного страхования, товарной, валютной или фондовой биржей, негосударственным пенсионным или иным фондом, акционерным инвестиционным фондом, управляющей компанией акционерного инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда или негосударственного пенсионного фонда (за исключением государственных внебюджетных фондов);

4) если объем выручки от продажи продукции (продажи товаров, выполнения работ, оказания услуг) организации (за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, сельскохозяйственных кооперативов, союзов этих кооперативов) за предшествовавший отчетному год превышает 400 миллионов рублей или сумма активов бухгалтерского баланса по состоянию на конец предшествовавшего отчетному года превышает 60 миллионов рублей;

5) если организация (за исключением органа государственной власти, органа местного самоуправления, государственного внебюджетного фонда, а также государственного и муниципального учреждения) представляет и (или) публикует сводную (консолидированную) бухгалтерскую (финансовую) отчетность;

6) в иных случаях, установленных действующим законодательством.

Возможность использования аудита для осуществления антикоррупционной деятельности в части коррупции в бизнесе можно продемонстрировать на примере США, где правовое регулирование аудиторской деятельности в США претерпело серьезные изменения в связи с корпоративным скандалом вокруг корпорации «Энрон» и аудиторской фирмой Arthur Andersen.[184]

В целях усовершенствования системы американского законодательства в части обеспечения защиты инвесторов на второй Сессии 107 Конгресса Палаты Представителей США 24 июля 2002 г. был принят Закон, названный по имени конгрессменов, инициировавших его принятие – «Акт Сарбейнса-Оксли». Немаловажная деталь – действие данного закона распространилось не только на американские компании, но и на все компании, ценные бумаги которых зарегистрированы в Комиссии США по ценным бумагам и биржам (SEC).

В последние годы под влиянием указанного американского закона Сарбейнса-Оксли в России распространилась практика создания при советах директоров (наблюдательных советах) крупных акционерных обществ т. н. комитетов по аудиту. Это нашло свое отражение и в различных рекомендательных актах, в частности в Кодексе корпоративного поведения. Основной целью функционирования данного комитета считается обеспечение контроля совета директоров за финансово-хозяйственной деятельностью общества (пп. 2 п. 3.3 гл. 1 Кодекса). Одной их важнейших функций комитета по аудиту является выработка рекомендаций совету директоров по выбору независимой аудиторской организации, а также взаимодействие с ревизионной комиссией и аудиторской организацией.

Главная проблема при оценке правового регулирования контрольной деятельности (или другими словами, функции контроля) в юридических лицах состоит в том, что деятельность всех органов (лиц), такой контроль призванных осуществлять, урегулирована противоречиво и недостаточно. Более того, закон, по сути, не предусматривает никакой логически выстроенной системы таких органов, а некоторые органы (внутренний аудит) и вообще практически не регулирует. Между тем очевидно, что совершенствование правового регулирования, к примеру, ревизионной деятельности в коммерческих и некоммерческих организациях – это неиспользованный сегодня никак резерв борьбы с коррупцией в бизнесе.

§ 6. Правовые нормы (позитивные обязывания), устанавливающие специальный конкурентный порядок совершения сделок конкретными субъектами

Законодательство устанавливает для сделок, совершаемых определенными субъектами гражданского оборота, правила, направленные на установление особого (конкурентного) порядка их совершения.

По общему правилу, как хорошо известно, участники гражданского оборота совершают сделки в своей воле и интересе (по своему усмотрению). Они вольны выбирать себе и контрагентов по сделкам, и порядок их совершения, их цену и иные условия. Однако в целях антимонопольного регулирования, а также развития конкуренции для определенных субъектов, государство устанавливает обязательность использования специального порядка совершения сделок – через использование конкурсов, аукционов, а также иных конкурентных процедур и существенно ограничивает волю субъектов как на выбор контрагентов, так и на определение условий сделок. Делается это во многом для того, чтобы исключить коррупционный фактор.

Наиболее известным примером здесь выступает Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений).

Закон определяет «государственные нужды» как потребности Российской Федерации в товарах, работах и услугах, необходимых для выполнения функций Российской Федерации, в том числе: реализация федеральных целевых программ, выполнение международных обязательств Российской Федерации, включая выполнение международных проектов, в которых Российская Федерация принимала участие, а также потребности субъектов Российской Федерации в товарах и услугах, необходимых для исполнения функций субъектов Российской Федерации, включая осуществление региональных целевых программ, которые финансировались за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных средств Российской Федерации или субъектов Российской Федерации.