Правовые средства противодействия коррупции. Научно-практическое пособие - Коллектив авторов

Как правило, в декларацию включаются сведения обо всех настоящих или потенциальных расходах самих депутатов (госслужащих, судей) и членов их семей – супругов и несовершеннолетних детей, а иногда более широкого круга родственников. Например, согласно Закону Украины от 11 апреля 2011 г. «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» должностные лица при заполнении деклараций об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера обязаны указывать сведения не только о супруге и несовершеннолетних детях, но обо всех членах семьи, к которым Закон относит лиц, состоящих в браке; их детей; лиц, находящихся под опекой или на попечении; других лиц, которые совместно с ними проживают, связаны общим бытом, имеют взаимные права и обязанности, в том числе лиц, проживающих совместно, но не состоящих в зарегистрированном браке.

Обращает на себя внимание особая модель контроля над доходами чиновников, которая действует в Китае,[201] устанавливающая более широкий, чем принято в большинстве государств, круг субъектов – члены партии; сотрудники законодательного органа; служащие администрации и политического консультативного совета, органов суда и прокуратуры; сотрудники органов демократических партий; руководящий состав крупных государственных предприятий и предприятий с государственным участием.

Наиболее распространена единая декларация с разбивкой по отдельным видам имущества, доходов и обязательств, хотя в отдельных странах (например, в Сингапуре) применяются другие модели декларирования. Государственные служащие в Сингапуре ежегодно заполняют четыре вида деклараций: об инвестициях; о недвижимости и ином имуществе;[202] о расходах на приобретение недвижимости, а также о долговых обязательствах. При этом обязательными являются две формы декларации – ежегодная декларация о вкладах и инвестициях и декларация о наличии/отсутствии долговых обязательств, которые заполняются всеми государственными служащими. Две другие формы декларирования (об инвестировании и о приобретении собственности) – дополнительные и заполняются только в случае наличия изменений по сравнению с предыдущим годом.[203] В США действует иная модель, в соответствии с которой лица, занимающие высшие государственные должности, а также относящиеся к категории старших руководителей, представляют три вида деклараций о финансовом положении: первую в течение 30 дней по завершении подлежащих декларированию операций, вторую – по завершении финансового года и третью – перед прекращением трудовых отношений с конкретным министерством или ведомством. Контроль над декларированием доходов и расходов в целях выявления коррупционной составляющей осуществляется налоговыми службами, органами финансового контроля зарубежных стран, иногда, как в США, к проверке деклараций могут подключаться Министерство юстиции, ФБР, прокуратура и налоговые органы.

Несоблюдение нарушителями кодексов этики (которые действуют в отношении госслужащих, членов парламента и министров), а также норм о запрете конфликта интересов влечет применение к ним дисциплинарной ответственности. Действия нарушителей подлежат рассмотрению в специализированных органах – дисциплинарных комиссиях,[204] органах по этике, административных трибуналах либо уполномоченными по вопросам государственной службы. Запрет на получение коммерческих выгод и преимуществ сохраняется и на последующий период после ухода с государственной службы, установленный соответствующими актами. Например, Закон Республики Молдова о конфликте интересов 2008 г. предусматривает, что предприятие, в котором лицо, прекратившее исполнение обязанностей в органе публичной власти, или его близкие владеют долей в уставном капитале или работают в руководящей или ревизионной структурах, в течение одного года не вправе заключать коммерческие договоры с органом, в котором оно осуществляло деятельность (ст. 21 Закона).

Еще один запрет, направленный на преодоление конфликта интересов, – недопустимость совместной службы близких родственников в прямом подчинении на государственной службе. Подобные нормы встречаются в законодательстве многих стран, например, в Республике Казахстан она действует на основании Закона о борьбе с коррупцией 1998 г. Согласно ст. 11 этого Закона должностные и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, а также лица, приравненные к ним, не могут занимать должности, находящиеся в непосредственной подчиненности должностям, занимаемым их близкими родственниками (родителями, детьми, усыновителями, усыновленными, полнородными и неполнородными братьями и сестрами, дедушками, бабушками, внуками) или супругом (супругой), за исключением случаев, предусмотренных законами. В целях устранения указанного нарушения Закон содержит правило, предписывающее нарушителям данного предписания добровольно в течение трех месяцев с момента обнаружения устранить его, в ином случае эти лица подлежат переводу на должности, исключающие такую подчиненность, а при невозможности такого перевода один из этих служащих подлежит увольнению с должности или иному освобождению от указанных функций.

Нарушение норм о запрете конфликта интересов может преследоваться и в уголовном порядке. Например, в Иране действует специальный уголовный Закон о запрете участия министров, депутатов парламента и государственных служащих в коммерческих сделках 1959 г. Этот Закон распространяется на премьер-министра, министров, заместителей министров, членов парламента; послов, генерал-губернаторов, губернаторов, мэров городов и членов городских советов; государственных служащих, военнослужащих, а также служащих муниципальных органов власти; служащих любых организаций, компаний, банков и иных структур, бо́льшая часть уставного капитала или акций которых принадлежат государству либо которые управляются или контролируются государством; лиц, которые получают в том или ином виде заработную плату, пособия и прочие выплаты из средств государственного бюджета или вышеперечисленных организаций; служащих благотворительных организаций, получающих финансовую помощь от правительственных или муниципальных органов. Нарушение требований данного Закона наказывается лишением свободы на срок от 2 до 4 лет.

Экспертиза проектов правовых актов также является одним из видов профилактики коррупции. В большинстве европейских стран и в США порядок и правила оценки проектов правовых актов на коррупциогенность специально не регулируются ни в регламентах парламентов, ни в постановлениях правительства. В ряде стран – Испания, Португалия, Польша – в регламентах упоминается лишь возможность юридической экспертизы, однако даже в тех странах, где нет регламентации в нормативном акте, она тем не менее по факту осуществляется в комитетах и юридических отделах аппарата парламента, администрации президента или правительства либо министерством юстиции соответствующей страны.[205] Значительный интерес в этом отношении представляет опыт Молдовы, где антикоррупционная экспертиза законов и подзаконных актов правительства применяется с 2006 г. на основе Концепции предупреждения коррупции, правовой основой проведения экспертизы является Закон Республики Молдова о предупреждении и борьбе с коррупцией 2008 г., предусматривающий обязательную антикоррупционную экспертизу законодательных актов (ст. 7).

Что касается привлечения независимых экспертов, то многие государственные органы отказываются от их услуг, поскольку эксперты часто оказываются под лоббистским давлением, например, Министерство юстиции Германии уже многие годы проводит экспертизу законопроектов только собственными силами, без привлечения экспертов со стороны; также действуют министерства юстиции Канады, Нидерландов, Франции и других стран. Иногда экспертизу проводят учрежденные на высшем государственном уровне специализированные научные учреждения – Исследовательская служба Конгресса США, Государственный совет Франции, в Беларуси – Национальный центр законодательства и правовых исследований, в Казахстане – Институт законодательства, в Бельгии – Межведомственный центр права и информационных технологий, в Финляндии – Национальный исследовательский институт правовой политики и т. д.

§ 3. Борьба с коррупцией в бизнес-структурах

К числу мер, предупреждающих коррупцию в частном секторе, Конвенция ООН против коррупции относит принятие кодексов профессионального или корпоративного поведения; поощрение передовой коммерческой практики в отношениях между коммерческими предприятиями; содействие прозрачности частного сектора, включая меры, направленные на выяснение личностей реальных людей, стоящих за юридическими лицами. Приоритетными для предупреждения и выявления актов коррупции являются механизмы внутреннего аудиторского контроля.