Муниципальное право в вопросах и ответах. Учебное пособие - Игорь Гранкин

Достаточно полно первая и вторая группы организационно-правовых форм системы местного самоуправления закреплены в гл. 5 Федерального закона № 131-ФЗ. Так к организационным формам непосредственного осуществления местного самоуправления отнесены местные референдумы, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, а также сходы граждан. Ко второй группе организационных форм системы местного самоуправления относятся правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, собрания, конференции и опросы граждан и некоторые иные способы выявления их мнения по вопросам местной жизни.

Третью группу организационных форм системы местного самоуправления составляют органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления. Они названы в гл. 6 Федерального закона № 131-ФЗ. Таковыми являются представительный орган, местная администрация, контрольно-счетный орган, глава муниципального образования.

Таким образом, существующая система местного самоуправления позволяет населению муниципальных образований, органам и должностным лицам местного самоуправления решать вопросы местного значения на основе действующего законодательства.

13. Правовая основа местного самоуправления

Под правовой основой местного самоуправления понимается совокупность нормативных правовых актов, применение которых обеспечивает решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также реализацию органами местного самоуправления собственных полномочий и полномочий, переданных им органами государственной власти.

Наличие правовой основы является условием существования местного самоуправления и его важнейшей гарантией. Перечень нормативных правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления, приведен в ст. 4 Федерального закона № 131-ФЗ. Он начинается с общепризнанных принципов и норм международного права, однако на практике местное самоуправление регулируется прежде всего Конституцией РФ.

Каждый нормативный правовой акт, входящий в правовую основу местного самоуправления, состоит из определенного количества норм. Выделяются императивные, т. е. строго обязательные нормы, диспозитивные нормы, которые позволяют совершать действия по своему усмотрению, бланкетные нормы, в которых содержится общая установка, отсылка к правилу, которое нужно учесть при решении каких-либо вопросов.

Выделяются также:

– нормы-дефиниции, раскрывающие, разъясняющие какие-либо термины и понятия;

– нормы-цели, определяющие предназначение конкретного нормативного правового акта;

– нормы-принципы, определяющие исходные начала местного самоуправления или иной деятельности;

– нормы-рекомендации, содержащие варианты возможных действий субъектов права.

Кроме того, муниципально-правовые нормы подразделяются на материальные, закрепляющие правовое положение субъектов права, и процессуальные, в которых устанавливается порядок реализации материальных норм.

Правовые нормы классифицируются в зависимости от объекта регулирования, характера предписаний, юридической силы, территории действия, целевого назначения нормативного правового акта. Данные критерии в полной мере используются для классификации актов муниципального права. По объекту регулирования выделяются муниципальные правовые нормы, регулирующие, например, организационную и экономическую основы местного самоуправления. По характеру содержащихся предписаний в системе источников муниципального права выделяются управомочивающие акты, т. е. акты, предоставляющие право совершать какие-либо действия, обязывающие акты, т. е. акты, содержащие требования выполнять какие-либо предписания, запрещающие акты, т. е. акты, устанавливающие запреты на совершение каких-либо действий.

Муниципальные правовые источники имеют разную юридическую силу и территорию действия. Высшей юридической силой обладает в масштабах всей страны Конституция РФ. Решения местных референдумов обладают высшей юридической силой в муниципальных образованиях. Юридическая сила решения конкретного местного референдума распространяется на территорию конкретного муниципального образования, где проводился местный референдум.

По целевому предназначению выделяются регулятивные и охранительные источники муниципального права. Первая группа актов предназначена для определения общеобязательных правил поведения людей и действий юридических лиц. Вторая предназначена для охраны и защиты местного самоуправления и субъектов (участников) его осуществления.

В целом правовые акты обеспечивают реализацию народом своей власти на местном уровне, устанавливают права населения муниципальных образований, компетенцию органов и должностных лиц местного самоуправления, содержат гарантии осуществления местного самоуправления, определяют формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством и предназначены для регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления.

Кроме нормативных правовых актов, перечисленных в ст. 4 Федерального закона № 131-ФЗ, в правовую основу местного самоуправления входят внутрироссийские договоры и соглашения, одной из сторон которых являются органы местного самоуправления, содержащие нормы права. Такие договоры и соглашения имеют особое предназначение и, соответственно, особое содержание. Они предназначены для регулирования определенных отношений между муниципальными образованиями, от имени которых действуют органы местного самоуправления, и органами государственной власти, а также отношения между органами местного самоуправления различного уровня, отношения, возникающие при образовании и деятельности межмуниципальных объединений и организаций.

Договоры и соглашения принимаются в соответствии со ст. 8 и 15 Федерального закона № 131-ФЗ. Они характеризуются как добровольные акты равноправных сторон и предназначены для установления, изменения или прекращения прав и обязанностей участников договоров и соглашений.

Существуют нормативные и ненормативные договоры и соглашения. К числу нормативных относятся соглашения между органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, и органами местного самоуправления муниципального района о передаче им для осуществления части своих полномочий.

14. Конституция РФ о местном самоуправлении

Конституция России находится во главе системы нормативных правовых актов, которые регулируют наиболее важные муниципальные правоотношения. Приоритет Конституции РФ по отношению к другим нормативным правовым актам, а также международным принципам и договорам закреплен в ст. 15 и 132. Так, в ч. 1 ст. 15 указано, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие на всей территории нашей страны. В ч. 4 указанной статьи отмечается, что если международными договорами России установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Таким образом, законодатель отдал приоритет международному договору только в случае его коллизии с законом.

Объем конституционного регулирования местного самоуправления существенен. Непосредственно в той или иной форме местного самоуправления касаются девятнадцать статей (ст. 3, 8, 9, 12, 15, 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68, 72, 130, 131, 132 и 133) Конституции РФ. Последние четыре статьи объединены в гл. 8 «Местное самоуправление».

В ст. 3 Конституции России органы местного самоуправления названы одной из форм осуществления народом своей власти. В ст. 8 муниципальная собственность провозглашается равной частной, государственной и иным формам собственности. В ст. 9 допускается нахождение земли и других природных ресурсов в муниципальной собственности. Особое значение имеет ст. 12 Конституции России. В ней указано: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». В ст. 15 Конституции России органам местного самоуправления и их должностным лицам, наряду с государственными структурами и их должностными лицами, предписано соблюдать Конституцию и законы.

Анализ Конституции РФ показывает, что органы местного самоуправления призваны создавать условия для реализации конституционных прав граждан. Так, в ст. 18 Конституции РФ установлено, что права и свободы человека и гражданина определяют содержание деятельности не только государственных органов, но и местного самоуправления. В ст. 24 на органы местного самоуправления и их должностных лиц возложена обязанность обеспечить каждому гражданину возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. В ст. 32 закреплено право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдумах, естественно, в том числе и в местных. В ст. 33 им предоставлено право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. В ст. 40 отмечено, что органы местного самоуправления призваны поощрять жилищное строительство, создавать условия для осуществления права на жилище. Малоимущим из муниципальных жилищных фондов предоставляется бесплатно или за доступную плату жилище в соответствии с установленными законом нормами. Согласно ст. 41, гражданам предоставляется медицинская помощь в муниципальных учреждениях здравоохранения. В ст. 43 на местное самоуправление возлагается обязанность обеспечивать общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования. В этих целях должны создаваться муниципальные образовательные учреждения. Часть 3 данной статьи предполагает возможность создания и муниципальных высших образовательных учреждений. В данной конституционной норме указано: «Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении». В ст. 46 установлено, что каждый может обжаловать решение и действие (или бездействие) органов местного самоуправления.