Муниципальное право в вопросах и ответах. Учебное пособие - Игорь Гранкин

Особенность англосаксонской системы местного самоуправления проявляется в обеспечении высокой степени автономности органов местного самоуправления. При этом на их территории не создаются параллельные местные правительственные органы. Однако при необходимости отраслевые министерства вправе контролировать деятельность муниципальных органов по соответствующему направлению. Кроме того, правительство может влиять на деятельность местных органов управления путем выделения субвенций, дотаций и других финансовых форм поддержки.

В Великобритании муниципальные органы могут делать только то, что им прямо разрешено законом. В случае необходимости расширения своих функций они могут обратиться в Парламент за получением билля на осуществление дополнительной деятельности. Такое право предоставлено им Законом о местном управлении 1972 г.

21.2. Французская система местного самоуправления

Французское государство в его современных границах стало формироваться около 1000 лет назад. К этому периоду следует относить зарождение не только центральной, но и местной власти. В XIII–XIV вв. местное самоуправление способствовало усилению королевской власти. Это проявлялось в росте бюрократического аппарата, продаж правительством должностей в местных учреждениях. В последующих XV–XVIII вв. короли реально осуществляли контроль и надзор за местными властями.

В период Французской революции (1789–1799 гг.) были заложены основы современной системы управления на местном уровне в масштабах всей страны. Свое развитие они получили в наполеоновский период (1800–1815 гг.). Тогда были упразднены провинции, страну разделили на 83 департамента. Они стали управляться избираемыми генеральными советами (представительный орган) и директориями (исполнительная власть). В городских и сельских поселениях были созданы коммуны. В коммунах избирался муниципальный совет, который назначал из своего состава мэра.

Законом от 19 февраля 1800 г. учреждается должность префекта, представляющего центральную власть на уровне департамента и осуществляющего единолично руководство. Он получил право назначать мэров и их помощников в коммунах с населением более 5000 человек, а также отвечал за соблюдение общественного порядка (руководил полицией), за проведение выборов и за организацию деятельности местных администраций. Указанным законом были введены должности супрефектов. Они подчинялись префекту и руководили администрацией округа, т. е. административной единицы, созданной путем объединения нескольких районов.

Законами от 10 августа 1871 г. и от 5 апреля 1884 г. усиливался контроль правительства за территориальными коллективами. В дальнейшем, начиная с 1890 г., ослабляется опека центральной власти над местным управлением и расширяются полномочия местных органов. Однако определенные еще в 1800 г. полномочия префектов в основном сохранялись до 1982 г.

После окончания Второй мировой войны во Франции принимаются две Конституции – в октябре 1946 г. и октябре 1958 г. В соответствии с последней функционирует в настоящее время Пятая республика. В Конституции 1958 г. имеется раздел «О местных коллективах». На конституционном уровне коммуны, департаменты и заморские территории объявляются «территориальными сообществами Республики». Понятием «сообщество» охватываются как население, так и органы власти. Территориальное сообщество является юридическим лицом публичного права. Согласно ст. 77 Конституции Франции 1958 г., сообщества свободно управляются избранными советами на условиях, предусмотренных законом. В этой же статье закреплено существование в департаментах представителя правительства, который отвечает за национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов. Особое значение в развитии местного управления и самоуправления имеет Закон от 2 марта 1982 г., в соответствии с которым организована в настоящее время местная власть. Этим законом исполнительная власть на всех уровнях передана председателям местных представительных органов, а контроль за деятельностью местных органов заменен на последующий контроль законности принятых актов административным судом.

Однако префект департамента назначается декретом Президента Франции по представлению Совета министров на срок от 2 до 4 лет. Префект осуществляет на принципе единоначалия руководство отраслевыми службами, подписывает от имени государства соглашения с местными органами, участвует во внедрении политических программ по освоению подконтрольных территорий, в планировании и решении вопросов финансовой помощи территориям. Местное управление и самоуправление осуществляется во Франции в пределах установленных административно-территориальных единиц. В настоящее время во Франции имеется 26 регионов, 100 департаментов, 400 округов и около 37 тыс. коммун.

Коммуна – низшая единица административно-территориального деления Франции. Их большое число обусловлено тем, что коммунами называются все муниципалитеты независимо от числа жителей. Все коммуны обладают общим единым статусом. Коммуна имеет муниципальный совет. В зависимости от численности населения в муниципальный совет коммуны избирается от 9 до 69 членов сроком на 6 лет. При этом в коммунах, где проживает менее 3500 человек, советники избираются по мажоритарной системе. В остальных случаях выборы проходят по пропорциональной системе. Имеются коммуны, где проживают более 300 тыс. человек. Кандидатом в члены муниципального совета может быть не только гражданин Франции, но и лицо, имеющее гражданство одного из государств Европейского союза.

В случае освобождения места возможно проведение довыборов. С 1992 г. местные депутаты получили право на денежное содержание, связанное с их депутатской деятельностью. Не могут быть избранными в совет предприниматели, имеющие концессию в коммуне, служащие правоохранительных органов и префектуры, безработные и другие жители, которые пользуются услугами коммунального центра социальной помощи.

Муниципальный совет является органом местного самоуправления коммуны. Он руководит делами коммуны на основе действующего законодательства. К числу его прав относится право на избрание мэра. Муниципальный совет собирается ежеквартально. Мэр вправе созвать внеочередное заседание. На своих заседаниях муниципальный совет утверждает бюджет и финансовый отчет мэра, решает вопросы управления имуществом коммуны, утверждает заключаемые коммуной контракты, регулирует организацию общественных работ, создает муниципальные службы и обеспечивает организацию их работы. Однако для строительства спортивных сооружений собственных финансовых средств не хватает. Кроме того, муниципальные советы вправе высказывать позиции по любому вопросу, представляющему интерес для коммуны, в том числе и по политическим вопросам.

Мэр избирается сроком на 6 лет. Мэр вправе создавать свой кабинет из числа советников. У него двойной статус – он глава местной исполнительной власти и одновременно представитель центральной власти в коммуне. У муниципального совета нет права отзыва мэра. Совет может лишь воздействовать на мэра путем обращения в суд. В то же время префект может отстранить мэра от исполнения государственных полномочий.

Муниципальная администрация структурирована по основным направлениям деятельности коммуны. Ее возглавляет генеральный секретарь муниципальных служб, который подчиняется непосредственно мэру. К территориальным коллективам с особым статусом отнесены города Париж, Марсель и Лион. В Париже имеется муниципальный совет, состоящий из 90 членов, которые избираются сроком на 6 лет по пропорциональной избирательной системе. Ежегодно данный совет избирает председателя, который главным образом руководит заседаниями совета. В Париже нет выборного мэра. Управление осуществляет префект департамента и префект полиции. В 20 округах Парижа имеются представители префекта, условно называемые мэрами и заместителями мэра.

21.3. Германская система местного самоуправления

Федеративная Республика Германия является федеративным государством. Этим обусловливаются особенности местного самоуправления, проявляющиеся прежде всего в определенном разнообразии его организации в различных землях. Земли являются субъектами Федерации. Их в настоящее время шестнадцать. При этом город Берлин имеет двойной статус, т. е. является субъектом Федерации и одновременно муниципальным образованием. Аналогичный двойной статус в ФРГ имеют города Бремен и Гамбург. В целом имеется три уровня государственного управления – федеральный, земельный и коммунальный, т. е. местный. Коммунальный уровень подразделяется на три уровня: общинный, районный, надрайонный. Германское местное самоуправление означает выполнение местными органами возложенных на них государственных задач под собственную ответственность.