Муниципальное право в вопросах и ответах. Учебное пособие - Игорь Гранкин

В настоящее время основные принципы организации местного самоуправления закреплены в Конституции ФРГ, принятой в 1947 г. В ст. 28 гарантируется местное самоуправление и установлено, что общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения вопросов общины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин также обладают правом самоуправления. Субъекты ФРГ – земли вправе регулировать деятельность органов местного самоуправления своими законами. В законодательстве ФРГ реализована идея «сквозного управления», при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность9.

В то же время право на самостоятельную деятельность местного самоуправления гарантируется правом самостоятельно формировать местные органы, определять их внутреннюю структуру, принимать на работу служащих и при необходимости увольнять их. Местные органы наделены также правом планировать развитие территории, собирать налоги, принимать общеобязательные решения, иметь собственные финансовые источники для выполнения предоставленных им полномочий, расходовать деньги под свою ответственность. Местные органы наделены правом обращаться в федеральный конституционный суд с конституционной жалобой на «неправедные» федеральные законы. В конституционный суд соответствующей земли они могут обращаться с жалобой на земельные законы. В судебном порядке могут быть обжалованы и иные нормативные правовые акты.

Полномочия органов управления общин в ФРГ делятся на собственные и делегированные. Собственные полномочия делятся на обязательные и добровольные. К первой группе относятся строительство школьных зданий и общинных дорог, пожарная охрана, санитарный надзор. Добровольные – строительство и обустройство библиотек, местных музеев, спортивных площадок. Решать дополнительные задачи местные органы вправе только в случае выполнения обязательных полномочий.

22. Земское и городское самоуправление в Российской империи

На заре существования Российского государства в IX–XII вв. на смену племенным сходам догосударственного периода пришли народные собрания в форме вече. Усиление власти князей и централизация русских земель вокруг Москвы на местном уровне проявлялось в том, что в уездах и волостях правили наместники и волостели, назначаемые великим князем. Но в 30-е гг. XVI в. в уездах появляются губные избы во главе со старостами, избираемые населением уезда. После упразднения царем Иваном IV системы кормления вводятся земские учреждения – земские избы. Они действовали в границах волостей и возглавлялись земскими старостами. В XVII в. укреплялась воеводское управление. В 1708 г. Петром I была проведена территориальная реформа, в ходе которой Россия впервые была разделена на восемь губерний, которые возглавлялись губернаторами. Губернии делились на провинции и уезды, которые возглавляли соответственно обер-коменданты провинций и коменданты уездов.

Время правления Екатерины II характеризуется расширением основ самоуправления на местах и укреплением его правовой основы. В этот период были приняты следующие правовые акты: учреждение о губерниях (1775 г.), Жалованная грамота дворянству (1785 г.), грамота на права и выгоды городов (1785 г.). Они укрепили сословный характер местных учреждений. Создавала сословные местные организации Екатерина II. Во время ее правления были учреждены губернские и уездные дворянские собрания, на которых избирались должностные лица местной администрации и суда, а также предводители дворянства. Выборным был приказ общественного призрения, состоящий из шести членов – по два от каждого из трех сословий. Приказы общественного призрения занимались большей частью местных дел.

Для современного человека странное название имели судебные органы для крестьян. В уездах создавались нижние расправы, в губернии – верхние расправы. На губернском уровне образовывался и «совестливый суд» из выборных от всех трех сословий, который должен был судить не по букве закона, а по внутреннему убеждению. Этот суд по желанию сторон мог брать в свое производство любое гражданское дело.

Во главе губернии был губернатор, назначаемый и смещаемый монархом. В главе уездной администрации, которых тоже стало в два раза больше (около 360) стоял земский исправник, избираемый уездным дворянством; дворяне избирали и нижний земский суд, в который кроме исправника входили два заседателя. Этот суд руководил земской полицией, наблюдал за исполнением законов и решений губернских правлений. В городах была учреждена должность городничего.

Последняя четверть XVIII в. стала временем становления в Российской империи полицейских органов. Первоначально – еще в 20-е гг. XVIII в. – они были созданы в Петербурге и Москве. При этом в Петербурге была введена должность генерал-полицмейстера (1718 г.), а в Москве – обер-полицмейстера (1722 г.). К 1733 г. полицмейстерские конторы во главе с полицмейстерами были созданы в 23 городах. Полиция занималась охраной порядка, борьбой с преступностью (выполняла функции дознания), городским благоустройством, противопожарными мероприятиями.

В 1782 г. в городах стали создаваться управы благочиния в составе городничего (в столицах – полицмейстеры), приставов по уголовным и гражданским делами, двух выборных советников из жителей города. Города делились на округа (части), где полицейский надзор осуществлял частный пристав. Ему подчинялись квартальные надзиратели и поручики.

В 1847 г. была закреплена система крестьянского самоуправления. Она действовала по схеме: волостной сход – волостное управление – сельский сход – сельский староста. В городах функционировали общие городские думы – представительные органы. Исполнительным органом думы была шестигласная городская дума, которая работала как постоянно действующая управа. Общегородская дума состояла из выборных – городского головы и представителей от каждого из шести разрядов городских обывателей. Однако во главе губернии находился назначаемый центром губернатор, имеющий широкие полномочия. В городах государственными органами управления были городничий и полицмейстер. В уездах дворяне избирали земского исправника, или капитана, которые в реальности зависели от губернатора и губернских чиновников.

Более активное развитие местного управления начинается в 1864 г., когда Александр II провел земскую реформу. В 1870 г. он же осуществил реформу городского управления. Целью обеих реформ была децентрализация управления и развитие начал местного управления. Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. в губерниях и уездах создавались выборные губернские и уездные земские собрания, которые в свою очередь избирали соответствующие земские управы. Выборы в эти собрания осуществлялись по сословному принципу на съездах уездных землевладельцев, городского общества, сельского общества. Участвовать в съездах не имели право лица моложе 25 лет, лица, находящиеся под уголовным следствием или судом, лица, опороченные по суду или общественному приговору, иностранцы, не присягнувшие на подданство России. Земские органы самоуправления осуществляли заведование местными хозяйственными делами, в том числе денежными сборами земства, устройством путей сообщения, развитием местной торговли и промышленности, попечением народного образования и здравоохранения.

Губернское земское собрание состояло из гласных, которых избирали уездные земские собрания из своего состава сроком на 3 года. Никаких служебных преимуществ и содержания они не имели, т. е., говоря современным языком, работали на общественных началах.

После принятия Городового положения от 16 июня 1870 г. городское самоуправление было построено подобно земскому. Избирались городские думы и городские управы. Они решали общественно-хозяйственные вопросы местной жизни и не подчинялись находящимся в городах правительственным органам, но действовали под контролем министра внутренних дел и губернаторов.

При Александре III Положение о земских учреждениях (1890 г.) и Городовое положение (1892 г.) были пересмотрены. Считалось, что органы местного управления (земские учреждения), были излишне обособлены от установлений правительственных, в связи с чем не было единства и согласия в действиях правительственных и земских властей. В результате изменений названных положений правительственные органы получили право не только контролировать, но и проверять целесообразность действий дум и управ по осуществлению своих функций. Но все органы местного управления сохранились. К таковым относились губернское земское собрание (его возглавлял предводитель дворянства), губернская управа, состоящая из председателя и двух членов (его председателем мог быть человек, имеющий право на государственную службу, т. е. дворянин или лицо с высшим образованием), земское собрание уезда, уездная земская управа, избираемые на 3 года, городская дума (под председательством городского головы) и городская управа (где также председательствовал городской голова). Управа избиралась думой на 4 года.