Муниципальное право в вопросах и ответах. Учебное пособие - Игорь Гранкин

Второй этап развития территориальной основы местного самоуправления охватывает период 1993–1995 гг. В это время реализуется Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, которое было утверждено Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760. Такой порядок был обусловлен тем, что Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» при определении территориальной основы местного самоуправления исходил из существовавшего административно-территориального деления. Территорией местного самоуправления были сельсовет, поселок (район), город, район в городе.

В территориальную основу местного самоуправления был положен поселенческий принцип. В соответствии с этим принципом территориальной основой местного самоуправления выступали городские и сельские поселения.

Третий этап установления территориальной основы местного самоуправления обусловлен принятием и необходимостью реализации Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ко времени его принятия в Гражданском кодексе РФ появилось определение муниципального образования. В Федеральном законе № 154-ФЗ это определение стало базовым для установления территориальной основы местного самоуправления. При этом городские и сельские поселения, другие территории, где организовывалось местное самоуправление, стали называться муниципальными образованиями.

Появились и внутригородские муниципальные образования. Их создание было отнесено к компетенции представительных органов местного самоуправления городов. Таким образом, в городах (естественно, крупных) допускалось разделение их территории на внутригородские районные муниципальные образования. Такое деление закреплялось в уставе города. В результате реализации Федерального закона № 154-ФЗ в Российской Федерации было образовано 13 699 муниципальных образований.

Процесс формирования муниципальных образований на основании требований Федерального закона № 154-ФЗ находился в поле деятельности Конституционного Суда РФ. Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» отмечалось, что определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, осуществляется таким образом, чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П было указано, что при решении вопросов территориальной организации местного самоуправления следует учитывать, что исключается какая-либо подчиненность одного муниципального образования другому. По утверждению Конституционного Суда, иное противоречит конституционному принципу самостоятельности населения в решении вопросов местного значения и прямому запрету, установленному в ст. 6 Федерального закона № 154-ФЗ. В дальнейшем это положение было закреплено в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

Важная правовая позиция, касающаяся территориальных основ местного самоуправления, сформулирована в постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П. В нем указано, что граждане имеют право на участие непосредственно или через своих представителей в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникает на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования. Основываясь на этом выводе, Конституционный Суд РФ признал противоречащими Конституции РФ п. 3 и 4 ст. 81 Устава Курской области, которыми предусматривалась возможность упразднения местного самоуправления на определенной территории, и констатировал, что любое изменение основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него.

После принятия Федерального закона № 131-ФЗ начался четвертый этап развития территориальной основы местного самоуправления. В результате реализации Федерального закона № 131-ФЗ сформировано 23 тыс. муниципальных образований. Данным законом внесены изменения в перечень видов муниципальных образований. Согласно ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ, муниципальными образованиями являются городское и сельское поселения, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения. В 2014 г. их перечень пополнился городским округом с внутригородским делением и внутригородским районом.

26. Понятие и виды муниципальных образований

Согласно ранее действующему Федеральному закону от 25 августа 1995 г. № 154-ФЗ, под муниципальным образованием понимались городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, а также часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Таким образом, критерием обособления местного самоуправления на конкретной территории являлась экономическая и управленческая самодостаточность муниципальных образований.

В Федеральном законе № 131-ФЗ к муниципальным образованиям первоначально были отнесены городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ их перечень дополнен новыми видами муниципальных образований – городским округом с внутригородским делением и внутригородским районом.

У сформированных в настоящее время муниципальных образований имеются следующие признаки. 1. Наличие собственной территории. 2.Определенная законодательным путем собственная компетенция, включающая в себя перечень вопросов местного значения и полномочия по их решению. 3. Наличие экономической основы, которую составляют муниципальная собственность, местный бюджет, а также имущественные и неимущественные права муниципальных образований. 4. Наличие выборных и иных органов местного самоуправления. 5. Наличие устава муниципального образования и других муниципальных правовых актов, составляющих в своей совокупности систему муниципальных правовых актов. 6. Наличие официальных символов муниципального образования, отражающих исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. Однако согласно ст. 9 Федерального закона № 131-Ф3 наличие этих символов не является обязательным атрибутом муниципального образования. Муниципальные образования сами решают, иметь или не иметь таковые. А вот остальные пять признаков обязательны для всех муниципальных образований.

Характеристика каждого вида муниципальных образований дана в ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ.

Городское поселение – это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальный район – несколько поселений и (или) межселенных территорий (таковой является территория, находящаяся вне границ поселений), объединенных общей территорией, в границах которых местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера (в этом особенность района) населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом № 131-Ф3 вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.