Муниципальное право в вопросах и ответах. Учебное пособие - Игорь Гранкин

На содержание деятельности органов местного самоуправления влияют решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Эти суды формируют практику применения законодательства и других правовых актов. В тех случаях, когда разрабатываются предложения о совершенствовании конкретных правовых актов, учитываются и позиции, изложенные в судебных решениях. Особый интерес в связи с этим представляют постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» и от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих».

18. Законодательство субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении

Источниками муниципального права являются республиканские конституции, уставы краев и областей, других субъектов РФ, а также региональные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие правоотношения в сфере местного самоуправления. Наличие этих правовых актов обусловлено тем, что вопросы установления общих принципов организации местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Это положение закреплено в п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Более конкретно круг полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления определен в ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ. При этом непосредственно правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления законодательством субъектов РФ может осуществляться в случаях и порядке, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ. В связи с этим влияние органов государственной власти субъектов РФ на правовую основу органов местного самоуправления менее значительно по сравнению с федеральными органами. Тем не менее во всех республиканских конституциях и уставах субъектов Федерации имеются статьи или главы (несколько статей), посвященные организации местного самоуправления, его взаимодействия с органами государственной власти субъектов РФ. Кроме того, в субъектах Федерации приняты и действуют региональные законы о границах муниципальных образований, о вопросах организации местного самоуправления и муниципальной службы, а также законы о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъектов РФ. Многие субъекты России, например город Москва, принимают городские программы развития местного самоуправления.

19. Муниципальные правовые акты

Согласно ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ, муниципальный правовой акт – это решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер. Из этого определения легко выделить признаки муниципального правового акта.

1. Такой акт может быть принят по строго ограниченному кругу вопросов. 2. Он принимается либо населением, либо органом местного самоуправления, либо должностными лицами местного самоуправления. 3. Муниципальный правовой акт обязателен для исполнения в пределах территории муниципального образования. 4. В муниципальном правовом акте может содержаться общеобязательное правило или норма, имеющая индивидуальная характер.

Муниципальные правовые акты можно классифицировать по юридической силе (решение местного референдума, решение представительного органа и т. д.), по предметам ведения (приватизация, финансы, общественный порядок и т. д.), по кругу субъектов, принявших акты (население, муниципальный орган, должностное лицо). Согласно ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ, они не должны противоречить Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству.

Система муниципальных правовых актов закреплена в ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ. В этой статье определена иерархия муниципальных правовых актов. При этом на первом месте находятся уставы муниципальных образований. О значимости устава свидетельствует то, что ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ посвящена раскрытию его сущности. В уставе муниципального образования перечисляются вопросы местного значения, структура и порядок формирования органов местного самоуправления, виды их ответственности и некоторые иные вопросы. Устав муниципального образования является юридическим документом, подлежащим обязательной государственной регистрации в органах юстиции. Порядок регистрации определен в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». В то же время следует иметь в виду, что высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов обладают решения местных референдумов. Это обусловлено тем, что такие решения принимаются непосредственно населением. Они не подлежат какому-либо дополнительному утверждению, действуют непосредственно и обязательны для исполнения на территории соответствующего муниципального образования гражданами, органами и должностными лицами местного самоуправления. Кроме указанных, в систему муниципальных правовых актов входят нормативные и иные акты представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации и иных органов и должностных лиц, предусмотренных уставом муниципального образования. Статусу и содержанию муниципальных правовых актов посвящена гл. 7 Федерального закона № 131-ФЗ.

20. Основные теории местного самоуправления

Необходимость становления и развития местного самоуправления обосновывалась многими как отечественными, так и зарубежными учеными. Научная мысль выработала несколько концепций местного самоуправления. Наиболее известными являются теория свободной общины, общественная теория самоуправления и государственная теория самоуправления.

Суть первой теории, сформировавшейся в первой половине XIX в., – в обосновании ограничения вмешательства государства в дела общины; ее другое название – теория естественных прав общины. Аргументировалась эта идея следующим образом. Община – более ранняя общность людей по сравнению с государством. Поэтому государство не создает, а лишь признает общину. В связи с этим община должна иметь определенную автономию, обособленность от государственной власти. Особый упор в этой теории делается на общность людей, живущих на определенной территории. При этом каждый человек – частица сообщества, основой которого являются общие интересы и духовная, главным образом религиозная, близость. Идеи свободной общины нашли закрепление в Конституции Бельгии 1831 г., в которой наряду с традиционной законодательной, исполнительной и судебной властью выделялась власть общинная (муниципальная). Теория свободной общины опирается на идеи естественного права. Права общины, согласно этой теории, обусловлены самой природой общины, а не определяются государством.

Главными постулатами теории свободной общины являются следующие:

1) органы местного самоуправления избираются только членами общины;

2) дела, которыми ведает община, разделяются на собственные дела и дела, которые ей поручило государство;

3) дела общинные по своей сути отличны от дел государства;

4) органы местного самоуправления – это органы общины, а не государства;

5) государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины, они могут только следить за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции в процессе ее реализации.

Взаимоотношения государства и общины на основе этих постулатов обеспечило бы ее независимость. Данную теорию разрабатывали зарубежные ученые Ж.-Г. Турэ, и А. Токвиль. Однако она не нашла практического воплощения, ибо изоляция местного сообщества от жизни всей страны, равно как и от государства, невозможна.

Сущность общественной теории самоуправления (ее другое название – общественно-хозяйственная теория самоуправления) состоит в негосударственной, преимущественно хозяйственной природе деятельности органов местного самоуправления. Главное для местного самоуправления – заведование делами местного хозяйства. Сторонники общественной теории также считали, что государство не должно вмешиваться в дела местного самоуправления. Это роднило данную теорию с теорией свободной общины. Ее основателями являются Р. Моль, О. Ресслер, О. Гирке и наши соотечественники, жившие во второй половине XIX – начале ХХ в., В. Н. Лешков и Н. М. Коркунов. Сущность самоуправления Коркунов видел в предоставлении местному сообществу права самостоятельно ведать свои общественные интересы. Он полагал, что за правительственными органами следует сохранить только заведование государственными делами.