Муниципальное право в вопросах и ответах. Учебное пособие - Игорь Гранкин

Для управления отдельными отраслями городского хозяйства в помощь управе могли избираться особые исполнительные комиссии. Городская дума должна была проводить от 4 до 24 заседаний в течение года.

Административный надзор за земскими и городскими органами управления осуществляли губернские по земским и городским делам присутствия. Председательствовал в этом учреждении губернатор. В присутствие входили вице-губернатор, прокурор, голова, ряд других руководителей. Присутствие рассматривало вопросы законности постановлений и распоряжений управ, ответственности местных должностных лиц, в частности имело право представлять совету министров внутренних дел ходатайство об удалении от должности.

В сельской местности повсеместно действовало крестьянское самоуправление на уровне волости и отдельных сельских поселений. Органами сельского общества были сельский сход и сельский староста. Сход решал дела, связанные с владением землей, семейными разделами и другими хозяйственными делами. На сходах избирались сельский староста, сборщик податей, смотрители хлебных магазинов, сельский писарь. Сход заслушивал их отчеты, устанавливал подати и повинности. Сельское общество являлось хозяйственной единицей; волость была административно-территориальной единицей, объединявшей несколько сельских общин. В волостях проживало до 20 тыс. человек. Здесь органами управления были волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, сотские и десятские. Старшина был исполнительным органом. Надзор за крестьянскими учреждениями осуществляли земские начальники. Положение о них было введено в 1889 г. Они выступали как судебные и административные органы. Земский начальник имел право подвергать крестьян за неисполнение его законных требований аресту на срок не свыше 3 дней и денежному штрафу, а должностных лиц сельского и волостного управления – аресту на срок до 7 дней и штрафу.

В мае 1917 г. были приняты закон «О волостном земстве» и Положение о земских учреждениях. В соответствии с этими документами волостное земское собрание стало представительным органом местного самоуправления. Этот орган состоял из гласных в количестве от 29 до 50 человек на волость. В их число не могли входить должностные лица различных административных органов. Исполнительным органом стала волостная управа. В этот период земские служащие не утверждались вышестоящими органами. Им было дано право на объединение в профсоюзы. Кроме того, расширились права земств, окрепла их финансовая основа. Начальник милиции стал подотчетен земству. Земства руководили образованием, решали вопросы трудоустройства, оказания юридической помощи населению. Важной приметой этого времени было ослабление надзора за их деятельностью со стороны губернских и уездных комиссаров. Они могли лишь в судебном порядке обжаловать решение земских органов. Общее руководство земствами осуществлял Всероссийский земский союз.

23. Организация местной власти в советский период (1917–1991 гг.)

После революции 7 ноября (25 октября по старому стилю) 1917 г. было образовано новое государство – Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика. В 1922 г. был образован Советский Союз. РСФСР и СССР во главу своей деятельности поставили защиту классовых интересов пролетариата и беднейшего крестьянства, разрушение религиозных устоев, построение социализма, а затем коммунизма.

В новом государстве принципиально по-новому формировалась местная власть. По циркуляру Наркомата внутренних дел РСФСР от 6 февраля 1918 г. проводилась ликвидация органов городского и земского самоуправления. Согласно этому циркуляру, если они выступали против советской власти, то подлежали роспуску, если относились лояльно, то вливались в аппарат местных Советов, «дабы не было двух однородных органов, ведающих одной и той же работой». 10 июля 1918 г. Пятым съездом Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов была принята первая советская Конституция РСФСР, включавшая Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа. В Декларации определялась социальная основа новой государственности – диктатура пролетариата. Согласно Декларации, политической основой нового государства стала система Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов.

В основу организации местной власти были положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти от низового сельского уровня до республиканского. На местах была создана система местных органов государственной власти, которая включала в себя областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы. Они имели статус представительных органов государственной власти.

Существенные преобразования системы государственной власти произошли после принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. Во-первых, были упразднены Съезды Советов, во-вторых, Советы стали именоваться Советами депутатов трудящихся, в-третьих, депутаты стали избираться на основе прямого избирательного права при тайном голосовании. Но сохранялся главный признак местных Советов как органов государственной власти. Депутаты избирались на 2 года и осуществляли свои полномочия без отрыва от производственной или служебной деятельности. Избиратели давали наказы депутатам. Они были подотчетны избирателям. Депутат мог быть отозван по решению большинства избирателей. Из числа депутатов местные Советы формировали постоянные комиссии. Они предварительно рассматривали вопросы, которые затем выносились на сессии Советов. Сессии являлись основной организационной формой деятельности Советов. Сессии проходили 4–6 раз в течение года.

Исполнительные комитеты были постоянно действующими органами и характеризовались как исполнительные и распорядительные органы местных Советов. Они состояли из избранных Советами председателя, заместителей председателя, секретаря и членов исполкома. Исполкомы руководили управлениями и отделами по основным направлениям Советов депутатов трудящихся. Таких управленческих структур не было только в сельских и поселковых Советах. Обеспечивал работу Советов и исполкомов аппарат. Его работники имели неофициальный статус советских работников. Исполкомы были подотчетны как избиравшему их Совету, так и вышестоящему исполнительному и распорядительному органу. Не реже одного раза в год они отчитывались перед избравшим их Советом, а также в трудовых коллективах и по месту жительства граждан. Наименование Советов в очередной раз было изменено в Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. По новым, последним советским конституциям они стали называться Советами народных депутатов.

Статьей 145 Конституции СССР Советы народных депутатов объявлялись органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, автономных округах, районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах. В Советском Союзе было более 51 тыс. Советов различных уровней, в том числе в РСФСР – свыше 28 тыс. В них было избрано 2,2 млн народных депутатов. При этом в сельские, поселковые Советы избиралось до 50 депутатов, в районные – до 75, в городские – до 200 депутатов. Самым большим Советом был Московский Совет. В него избирали 1160 депутатов.

Согласно ст. 146 Конституции СССР, местные Советы народных депутатов решали все вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета. Они проводили в жизнь решения вышестоящих государственных органов власти, руководили деятельностью нижестоящих Советов народных депутатов, участвовали в обсуждении вопросов республиканского и общесоюзного значения, вносили по ним свои предложения.

Местные Советы народных депутатов руководили на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством, утверждали планы экономического и социального развития и местный бюджет, осуществляли руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями, обеспечивали соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан, содействовали укреплению обороноспособности страны.

В пределах своих полномочий местные Советы народных депутатов обеспечивали комплексное экономическое и социальное развитие на их территории, осуществляли контроль за соблюдением законодательства расположенными на этой территории предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения, координировали и контролировали их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения. Решения местных Советов были обязательны для исполнения всеми расположенными на территории Совета предприятиями, учреждениями и организациями, а также должностными лицами и гражданами.