Муниципальное право в вопросах и ответах. Учебное пособие - Игорь Гранкин

Под методом регулирования муниципальных правовых отношений понимаются приемы, способы, средства воздействия на участников муниципальных правовых отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления.7 Такое воздействие на них осуществляется путем обязывания, дозволения или запрета. Обязывание проявляется при возложении на органы местного самоуправления соответствующих обязанностей. Такой способ регулирования их деятельности называется императивным методом. Его суть состоит в принятии властных предписаний, обязательных для исполнения теми, кому они адресованы. Исполнение таких предписаний при необходимости обеспечивается силой государственного воздействия вплоть до применения мер административного или уголовного наказания, запрета осуществления определенной общественно-полезной деятельности и занятия ряда должностей.

В процессе осуществления местного самоуправления более широко используется так называемый диспозитивный метод. Его суть проявляется в предоставлении участникам муниципально-правовых отношений дозволения совершать определенные действия, реализовывать по своей инициативе предоставленные им права. При этом они самостоятельно определяют формы взаимодействия с другими участниками муниципальных правовых отношений на основе равноправия и договоров.

Названные императивный и диспозитивный методы регулирования муниципальных правовых отношений являются основными методами, используемыми для решения вопросов местного значения. В то же время в научной и учебной литературе упоминаются метод гарантий, суть которого в создании государством гарантий обеспечения самостоятельности местного самоуправления, метод рекомендаций, проявляющийся в принятии органами государственной власти рекомендаций в адрес местного самоуправления по осуществлению какой-либо деятельности для решения общественно-значимой задачи, а также метод установления ответственности за неисполнение властных предписаний, установленных компетентными органами государственной власти и местного самоуправления.

4. Субъекты (участники) муниципальных правовых отношений

Муниципальные правовые отношения возникают в процессе практической деятельности отдельных граждан, всего населения муниципального образования, органов местного самоуправления, должностных лиц по решению вопросов местного значения. Они называются субъектами (участниками) муниципальных правовых отношений8.

Каждый субъект муниципальных правовых отношений имеет определенный набор прав и обязанностей, закрепленных в Конституции РФ, Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), многих других федеральных и региональных нормативных правовых актах, а также в муниципальных правовых актах. Их анализ позволяет выделить следующие субъекты муниципальных правовых отношений.

Граждане Российской Федерации. Частью 2 ст. 130 Конституции РФ им предоставлено право осуществлять местное самоуправление путем голосования на референдумах, выборах, использования других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. При этом участниками муниципальных правовых отношений могут быть как группы граждан, например, при проведении местного референдума, так и один гражданин, например при выборах депутатов представительного органа местного самоуправления.

Население муниципальных образований. В ч. 1 ст. 130 Конституции РФ указано, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. При этом следует иметь в виду, что под населением применительно к муниципальному праву понимаются все жители соответственно поселка, города, другого муниципального образования.

Органы местного самоуправления. Согласно ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местные бюджеты, устанавливают местные налоги, решают иные вопросы местного значения. Основными органами местного самоуправления являются представительные органы, глава муниципального образования, местная администрация.

Муниципальные образования. Статьей 124 Гражданского кодекса РФ установлено, что муниципальные образования участвуют в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами. Согласно ст. 125 Гражданского кодекса РФ, от имени муниципального образования выступают органы местного самоуправления в пределах своей компетенции.

Имеются следующие виды муниципальных образований: сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район. Всего в Российской Федерации создано более 23 тыс. муниципальных образований.

Муниципальные унитарные предприятия, муниципальные учреждения, органы территориального общественного самоуправления также участвуют в решении вопросов местного самоуправления путем выполнения муниципальных заказов, осуществления культурных и иных мероприятий в пределах соответствующих муниципальных образований или их территориальных частей.

Органы государственной власти. Они определяют компетенцию органов местного самоуправления, порядок взаимодействия с ними в процессе реализации федеральных и региональных программ, оказывают им финансовую и материальную поддержку.

Общероссийские объединения муниципальных образований, советы муниципальных образований субъектов РФ, иные объединения муниципальных образований. Такие объединения оказывают методическую и иную помощь органам местного самоуправления в их деятельности, распространяют опыт работы лучших муниципальных образований, организуют обучение муниципальных депутатов.

Межмуниципальные хозяйственные общества, некоммерческие организации и муниципальные фонды. Эти образования содействуют органам местного самоуправления и населению в решении местных дел, аккумулируют денежные средства, поступающие в фонды и затем финансируют деятельность по решению вопросов местного значения.

5. Источники муниципального права как отрасли российского права

Источниками муниципального права являются муниципально-правовые акты, принятые в установленном порядке органами государственной и муниципальной власти. В своей совокупности они составляют муниципальное право как отрасль российского права. Каждый отдельно взятый нормативный правовой акт состоит из норм, т. е. из общеобязательных правил, регулирующих общественные муниципальные отношения. Такие нормы содержатся в нормативных правовых актах и в совокупности составляют правовую основу местного самоуправления. В ст. 4 Федерального закона № 131-ФЗ определена система нормативных правовых актов, которые являются источниками муниципального права. Она имеет иерархическую структуру, во главе которой находится Конституция РФ, которая имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ. Частью 4 ст. 15 Конституции РФ установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Статьей 4 Федерального закона № 131-ФЗ они включены в правовую основу муниципального права.

Основная часть источников муниципального права – это нормативные правовые акты федерального, регионального и муниципального уровней. Федеральный уровень – это федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Региональный уровень – это конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Муниципальный уровень – это уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан и иные муниципальные правовые акты.

Таким образом, нормативные правовые акты являются основной формой источников муниципального права. Следует иметь в виду, что многие источники муниципального права одновременно являются источниками других отраслей права. Так, нормы Гражданского кодекса РФ являются источниками гражданского права, регулируют договорные, имущественные и неимущественные отношения. Нормы Трудового кодекса РФ, которые распространяются на муниципальных служащих, являются источниками трудового права. Такая специфика источников муниципального права обусловлена тем, что оно является комплексной отраслью права.