Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917 - Екатерина Правилова

Таким образом, берущая свое начало со Средневековья традиция разделения бюджетных прав короны и парламента должна была быть усвоена в новых условиях. Сейм «наследовал» бюджетные права шведского парламента, а Великий князь Финляндский – российский император – принимал монаршие прерогативы в соответствии со шведскими законами. Нет нужды объяснять, что старые шведские законы не совсем подходили к отношениям между Великим княжеством и империей и давали основания для споров о правах сторон. Противоречия в отношениях двух органов власти – парламента и короны – приобрели форму национально-государственного конфликта. Спор о правах монарха и Сейма представлял собой борьбу между имперской и местной властью за приоритет, в том числе в области бюджета.

Впрочем, до 1863 года почвы для конфликта не было: с 1809 года Сейм не созывался, и распоряжение всеми доходами и расходами казны осуществлялось исполнительной властью. Вопрос о бюджетных прерогативах парламента возник впервые в период подготовки его первого созыва – на заседаниях выборной комиссии, собравшейся в январе 1862 года для разработки программы деятельности Сейма8. Тогда впервые прозвучало предложение расширить права Сейма, предоставив ему контроль за исполнением бюджета (по образцу европейского парламента).

Своего рода ответом на это предложение было заявление Александра II, прозвучавшее на открытии Сейма 6 (18) сентября 1863 года. Император подтвердил, что Сейм будет привлечен к работе над бюджетом: ему будет предоставлено право определять размер и количество налогов, а также заключать внешние займы. И все же «земские чины», как называли депутатов, иначе видели объем бюджетных прав парламента: прежде всего, они претендовали на право контроля за исполнением бюджета и на определение таможенной политики9. Попытка легализовать эти претензии была предпринята при разработке проекта нового Сеймового устава в 1869 году. Составленный подготовительными комиссиями проект сеймовой реформы предполагал реализацию тех финансовых прав, на которые претендовали «земские чины». Однако это положение проекта утверждено не было: генерал-губернатор Великого княжества П.И. Рокассовский потребовал предотвратить установление права депутатов контролировать бюджет, регулировать налогообложение и таможенную политику10. В результате регламентация бюджетных прав Сейма осталась неизменной.

Сеймовый устав 1869 года, ставший одним из главных элементов законодательства о бюджете вплоть до издания нового устава в 1906 году, не предполагал увеличения прерогатив представительства, в том числе в области финансов. Однако установление периодичности созывов парламента, ранее законодательством не предусмотренной, гарантировало развитие сеймовой практики в области бюджета и финансов. По крайней мере, «земские чины» получили основание для дальнейшей борьбы за расширение своих бюджетных прав.

Как же выглядела сама процедура составления бюджета? Из-за того, что практика отношений между Сеймом и правительством опиралась на довольно старую традицию, бюджетный процесс содержал массу на первый взгляд ритуальных действий. Согласно законам, Сенат, составлявший роспись правительственных фондов, представлял императору проект его, то есть императора, предложения Сейму о необходимых дополнительных ассигнованиях из средств сеймовых фондов. Сейм созывался, как правило, один раз в трехлетие (иногда в четыре-пять лет), и, таким образом, интервал между созывами и составлял бюджетный период. Статья 27 Сеймового устава 1869 года предписывала правительству (Сенату) сообщать Сейму при открытии его заседаний «реляцию о состоянии статного ведомства», чтобы предоставить Сейму сведения «об употреблении доходов казны на пользу и благо края». На основании сообщенных счетов и сведений о состоянии статного ведомства особая Статная (по бюджету статного фонда) комиссия Сейма должна была представлять отзыв о способах «доставления средств» на покрытие «потребностей края в случае недостаточности ординарных статных доходов», ассигновывать дополнительные средства и рассматривать, каким образом были употреблены ассигновки, утвержденные последним созывом Сейма (статья 36)11.

Статьи 27 и 36 Сеймового устава давали повод сторонникам расширения финансовых прерогатив парламента претендовать на право контроля над бюджетом. Действительно, толкование этих статей могло быть двояким. Правительство полагало, что оно обязано лишь ознакомлять «земские чины» с состоянием казны без необходимости выслушивать их мнение на этот счет. Исследователь бюджетного права Финляндии Э.Н. Берендтс утверждал, что реляция о состоянии казны не имела юридической природы и значения отчета, ибо правительство не обязано давать Сейму отчет об использовании монархом его финансовых прерогатив12. Зафиксированная в статьях 27 и 36 процедура рассматривалась правительством как «оригинальная» традиция бюджетного процесса Финляндии13. Главный аргумент в пользу условности процедуры представления Сейму сведений о состоянии бюджета заключался в том, что статный фонд никогда не испытывал дефицита средств и обращение за дополнительными ассигнованиями имело чисто ритуальное значение. Тем не менее эта «традиция» получила законодательное оформление не только в Сеймовом уставе 1869 года, но и была подтверждена статьей 122 Воинского устава 1878 года, где было сказано, что расходы на содержание финских войск должны покрываться из милиционного фонда, а недостающие на покрытие расходов суммы – вотироваться Сеймом.

Сторонники финляндской автономии утверждали, что статьи 27 и 36 Сеймового устава устанавливали ответственность Сената перед Сеймом за использование средств правительственных фондов14. Претензии на расширение бюджетных прав Сейма выразились в программах либеральных партий Финляндии15, а также в проекте кодификации финляндских законов, составленном в 1886 году кодификационным комитетом под председательством Александра Вейсенберга.

Проект систематизации финляндского законодательства предполагал значительное расширение сферы деятельности народного представительства. Особое внимание его авторы уделили юрисдикции Сейма в области экономической и финансовой политики: почти все ее аспекты, «начиная от промыслов и налогов и кончая деятельностью банка, находились „под ручательством и попечением депутатов Сейма"»16. По мнению членов кодификационного комитета, статьи устава Сейма определяли его право исследовать распределение государственных доходов и, в случае вотирования дополнительных средств, контролировать выполнение условий, на которых эти средства были Сеймом предоставлены. Таким образом, финансовые прерогативы Сейма распространялись далеко за пределы сеймовых фондов, и предполагалось, что представительный орган имеет право общего бюджетного контроля17.

Политика ограничения автономии Финляндии 1890-х – начала 1900-х годов и вопрос о бюджетной реформе

Концепция распределения бюджетных полномочий между финляндским парламентом и короной в том виде, как ее интерпретировал Сейм, совершенно не соответствовала намерениям российского правительства, готовившего с начала 1890-х годов программу ограничения автономии Великого княжества. Эра либерального экономического и политического законодательства периода реформ Александра II подошла к концу. Правительство было настроено изменить сложившиеся принципы отношений между Великим княжеством и империей, в том числе и в области экономики.

Помимо прочего программа сужения политической автономии включала и финансовые ограничения: ликвидацию финляндской монетной системы и таможенное объединение империи и Финляндии. Для реализации этой программы было создано юридическое основание: 1 августа 1891 года был введен новый порядок направления «тех возникающих по финляндской окраине дел, по которым ввиду связи их с имперским управлением требуется заключение имперских ведомств». К категории дел, связанных с имперским управлением, были отнесены вопросы бюджета, поэтому с 1891 года росписи фондов перед рассмотрением Сейма предварительно вносились статс-секретарем в имперское правительство18. Но закон 1891 года лишь предшествовал более радикальному изменению порядка законодательства: в феврале 1899 года был оглашен манифест, воспринятый в Финляндии как государственный переворот, он предписывал направлять все акты, затрагивающие интересы обеих стран, в порядке, установленном имперским законодательством.

В атмосфере конфликта, вызванного манифестом, а также политикой нового генерал-губернатора Н.И. Бобрикова, проблема бюджетных прав Сейма и финансовой автономии вновь привлекла к себе внимание. Благодаря сугубо технологической административной реформе бюджета Сейм получил еще одно основание для борьбы за расширение своих прав. Изданные 3 мая 1899 года новые сметные правила Великого княжества установили внешнее единство бюджета: вместо пяти росписей составлялась единая роспись, хотя внутри этой росписи сохранилось фондовое деление. Реформа представляла собой вполне логичное технологическое решение: фондовая система, основанная на специализации доходов и расходов, являлась довольно громоздким и архаичным механизмом. Поэтому объединение бюджета было вполне оправданно с точки зрения оптимизации бюджетной практики.