Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917 - Екатерина Правилова

Итак, новые правила устанавливали разделение бюджета на четыре росписи: одного правительственного фонда (статного) и трех сеймовых. В отличие от действовавших ранее бюджетных правил, по которым единая роспись только в окончательном виде поступала на высочайшее утверждение, новые требовали представления императору росписей всех, в том числе сеймовых, фондов до их сведения в бюджет. Правила устанавливали основные статьи расходов, которые могли быть внесены на счет статного фонда. Таким образом, во-первых, в законодательном порядке гарантировалось перечисление сумм на счет имперского казначейства на «общегосударственные потребности», а во-вторых, не допускалось отнесение к статному фонду расходов на социально-культурные нужды, которые должны были покрываться из сеймовых средств. Расходы, которые император не признавал «возможным отнести на статный фонд или на иные находящиеся в единоличном его распоряжении источники», должны были предлагаться финляндскому Сейму и, после ассигнования им и высочайшего утверждения соответствующих кредитов, производиться в пределах последних. Основные статьи расходов, отнесенные к компетенции Сейма, были также перечислены в правилах, но цитированное выше положение давало возможность потребовать от Сейма дополнительных ассигнований на расходы, отнесенные к статному фонду41.

Новые бюджетные правила действительно создавали некоторые гарантии для правительства от посягательств со стороны Сейма. Прежде всего, они гарантировали невмешательство народного представительства в перечисление имперскому казначейству средств на общеимперские потребности. Основная цель реформы была достигнута. Единственный изъян состоял в расчете на исправное поступление таможенных сборов – оно могло существенно сократиться в случае таможенного объединения Финляндии с Россией. Имперское Министерство финансов уже давно планировало осуществить это объединение. Однако российские промышленники, опасавшиеся конкуренции отечественных товаров с финскими, категорически возражали против ликвидации таможенной границы, и эта мера была отложена на неопределенный срок.

Конфликт между Сеймом и правительством вокруг бюджетных полномочий, разумеется, представлял собой одну из сторон политической борьбы за расширение прав народного представительства. Депутаты стремились приблизить статус Сейма к статусу парламентов конституционных государств, в которых законодательные органы обладали правами бюджетного контроля и активно участвовали в бюджетном процессе. С другой стороны, этот конфликт имел и финансовую подоплеку: сумма доходов правительственных фондов (по росписи 1908 года – 73 654 000 марок42) превышала сумму доходов сеймовых фондов (по той же росписи – 60 125 870 марок), поскольку основу доходной части составляли таможенные пошлины, размер которых ежегодно увеличивался (43 410 000 марок в 1908 году). Самыми крупными статьями доходов сеймовых фондов являлись доходы с казенных железных дорог (по той же росписи – 39 млн. марок), а также акцизы (9,1 млн. марок), гербовый сбор (3 млн. марок) и отчисления от чистой прибыли Финляндского банка (7 789 470 марок). Разумеется, депутаты Сейма стремились к контролю если не над всем бюджетом, то по меньшей мере претендовали на распределение таможенных доходов.

В то же время в борьбе Сейма выражались стремления расширить финансовую автономию Великого княжества в составе империи. С этой точки зрения особую важность представляли, во-первых, возможность самостоятельно определять доходные и расходные статьи бюджета, без вмешательства имперских властей, и это предполагало ограничение сферы исключительного ведения монарха, а во-вторых, ограничение и в будущем упразднение каких-либо перечислений в имперское казначейство на так называемые «общегосударственные» потребности.

5

Бюджетная и финансовая политика России в Закавказье

В предыдущих главах был представлен анализ функционирования бюджетных связей между центром и автономиями. Как в случае с Польшей, так и в «финляндском вопросе» экономика и политика тесно переплетались. Борьба вокруг бюджетных полномочий представляла собой соперничество за деньги и власть. В отличие от Польши и Финляндии ни Закавказье, ни Туркестан, о которых пойдет речь ниже, не располагали конституциями и представительными учреждениями. Тем не менее проблемы бюджетных отношений и, следовательно, распределения властных полномочий отнюдь не оказывались на периферии внимания правительства.

Модель «вынужденной» финансовой автономии в первой четверти XIX века

Как известно, не обладая политической автономией, Закавказье никогда не имело законно закрепленного права на собственный бюджет. Но фактически обстоятельства ежедневной административной практики, «фактор удаленности» и отсутствие коммуникаций, военные действия и недостаток собственных финансовых средств – все это требовало сохранения особых принципов финансовых отношений окраины и империи.

Манифест 12 сентября 1801 года, провозгласивший присоединение Грузии к России, содержал обещание новым подданным императора «обратить» все подати в их «пользу», то есть на внутренние расходы гражданского управления области, а также на восстановление разоренных городов и селений. Все доходы Грузии были отданы в полное распоряжение главнокомандующего Кавказской армией. Отчет о расходовании казенных сумм должен был представляться напрямую императору и государственному казначею.

Непосредственное управление финансами и казенным хозяйством Грузии было возложено на одну из четырех экспедиций Верховного грузинского правительства – Экспедицию для дел казенных и экономических. Она возглавлялась российским чиновником и состояла из четырех советников – грузинских князей. Таким образом, возглавлявшаяся главнокомандующим администрация края обладала фактически финансовой автономией в распоряжении доходами, впрочем, довольно скудными.

Разновременность включения в результате военных походов против Турции и Ирана закавказских территорий в административную и финансовую систему империи привела к отсутствию единства административного управления, неопределенности взаимоотношений между местными и центральными инстанциями1. Эта неопределенность вполне сказывалась на беспорядочности финансовых отношений с центром. Фактически в руках главнокомандующего были сосредоточены полномочия по распоряжению всеми казенными доходами не только Грузии, но и присоединенных Карабагского, Шекинского и Ширванского ханств, Баку, Кубы, Дербента и других городов. При этом если в управлении финансами Грузии формально участвовала казенная экспедиция Верховного грузинского правительства, то о поступающих с других закавказских владений доходах экспедиция и Министерство финансов даже не имели никаких сведений2.

Такое положение вещей не могло не вызвать замечаний со стороны имперского Министерства финансов. В 1810 году министр финансов Дмитрий Александрович Гурьев обратился к главнокомандующему на Кавказе генералу Александру Петровичу Тормасову с требованием представить сведения о доходах и расходах как Грузии, так и других завоеванных областей и ханств.

Из представленных Тормасовым ведомостей следовало, что, не считая податного хлеба, в казну грузинского правительства поступило 165 тыс. руб. серебром, но казенные расходы по Грузии превышали эту сумму и составляли 189 тыс. руб. серебром и 10 тыс. руб. ассигнациями. Бакинская провинция принесла 120 тыс. руб. серебром дохода, а на ее внутренние расходы было истрачено 100 тыс. руб. серебром и 2 тыс. руб. ассигнациями. С города Дербента было собрано 3 100 руб. серебром, а расходы составили 3 490 руб. серебром и 600 руб. ассигнациями. Доходы по Кубинской провинции достигли суммы 25 тыс. руб. серебром (данных о расходах нет). Карабагское и Ширванское ханства платили дань по 8 тыс. червонцев, Шекинское – 7 тыс., а их расходы составили: Карабагского – 6 617 руб. серебром, Шекинского – 7 037 Руб– серебром и Ширванского – 2 709 руб. серебром.

Таким образом, там, где присутствие российских властей было минимально, минимальными были и расходы, так как содержание чиновничества обходилось очень дорого. В целом, если поверить в достоверность этих цифр, расчет доходов и расходов по гражданской части Закавказского края заключался с остатком3. Но, скорее всего, представленные Тормасовым ведомости о доходах и расходах по Закавказью не вполне соответствовали действительности. Вероятно, реальная сумма невоенных расходов существенно превышала обозначенную цифру, так как ежегодно Государственное казначейство высылало в Закавказье солидные суммы в звонкой монете для удовлетворения нужд местной администрации.

Получив сведения о состоянии бюджета Закавказского края, министр финансов Гурьев приказал Экспедиции государственных доходов внести эти цифры в общую смету государственных доходов и расходов на 1811 год. Несмотря на то что Тормасов уже велел чиновникам, собиравшим доходы и дани с персидских городов и ханств, представлять отчеты о доходах и расходах в грузинскую казенную экспедицию, Гурьев представил в Государственный совет записку о законодательном закреплении передачи всех сборов с этих областей в общую массу грузинских доходов. При этом казенная экспедиция грузинского правительства должна была производить выдачу средств из собранных денег не иначе как по назначениям министра финансов или государственного казначея. Распоряжение собираемым податным хлебом, порученное провиантской комиссии, также должно было контролироваться через посредничество казенной экспедиции министром финансов. Таким образом, считал Гурьев, «можно будет подвести весь тамошний край в отношении доходов и расходов под общее правило отчетности и установить порядок или систему к постепенному сборов сих возвышению и употреблению их на нужды государственные»4.