Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917 - Екатерина Правилова

В атмосфере конфликта, вызванного манифестом, а также политикой нового генерал-губернатора Н.И. Бобрикова, проблема бюджетных прав Сейма и финансовой автономии вновь привлекла к себе внимание. Благодаря сугубо технологической административной реформе бюджета Сейм получил еще одно основание для борьбы за расширение своих прав. Изданные 3 мая 1899 года новые сметные правила Великого княжества установили внешнее единство бюджета: вместо пяти росписей составлялась единая роспись, хотя внутри этой росписи сохранилось фондовое деление. Реформа представляла собой вполне логичное технологическое решение: фондовая система, основанная на специализации доходов и расходов, являлась довольно громоздким и архаичным механизмом. Поэтому объединение бюджета было вполне оправданно с точки зрения оптимизации бюджетной практики.

Реформа, сохранившая все же элементы старой фондовой системы, дала повод к дискуссиям вокруг бюджетных прерогатив. Сторонники автономии заявляли, что установленное правилами единство росписи автоматически распространяло контроль Сейма на весь бюджет. Правительство же утверждало, что внешнее единство является лишь формальным, а сохранение внутреннего разделения на правительственные и сеймовые фонды ограничивает полномочия Сейма рамками сеймовых средств.

Притязание народного представительства контролировать бюджет и, с другой стороны, желание имперских властей избавиться от необходимости обращения правительства к Сейму за дополнительными ассигнованиями на военные нужды привело к составлению проекта изменения бюджетной системы Великого княжества. В 1904 году статс-секретарь Великого княжества Вячеслав Константинович Плеве (занимавший одновременно пост министра внутренних дел) представил на рассмотрение императора доклад о бюджетной реформе.

Плеве считал одной из главных целей реформы лишение Сейма права вотировать средства на военные расходы. С точки зрения статс-секретаря, только правительство должно было формировать статьи росписи, касавшиеся первостепенных задач государства, так как эти статьи должны быть защищены от опасности внезапного прекращения финансирования «в случае отказа от них со стороны Сейма». Его компетенцию следовало ограничить выделением средств на социально-культурные задачи, так как «значение этих потребностей настолько ясно сознается финляндским обществом, что нельзя сомневаться в готовности представителей края принести жертвы во имя таких близких большинству населения интересов и изыскать необходимые для сего средства»19.

Еще одним недостатком бюджетной системы Финляндии, по мнению Плеве, являлось сохранившееся после реформы 1899 года внутреннее раздробление бюджета на фонды, что осложняло счетоводство, лишало роспись «должной наглядности» и затрудняло «ознакомление с действительным состоянием имеющихся в распоряжении государственной власти сумм». Первоначально Плеве предложил вовсе упразднить фондовую систему. Но это было довольно опасно: объединение могло дать повод Сейму высказывать свои суждения обо всех правительственных расходах и в конечном итоге «все расходные статьи росписи могут сделаться предметом обсуждения» народного представительства. От этой идеи пришлось отказаться. Тогда Плеве решил не только сохранить обособленность правительственных и сеймовых фондов, но даже придать этой обособленности «более определенное выражение, дабы окончательно устранить то влияние Сеймов на правительственные средства, которое обусловливалось перечислениями, производимыми из средств временных налогов в фонд милиционный». Таким образом, функциональное деление на бюджетные фонды предполагалось заменить политическим разделом на бюджеты правительства и парламента (фонды казенных средств и земских средств).

Особенно большое значение в этой связи приобретало распределение статей расходов между двумя фондами. Из правительственного фонда (казенных средств) должны были покрываться издержки: i) по пособиям, уплачиваемым Государственному казначейству как доля участия финляндской казны в общих с империей расходах; 2) по содержанию правительственных органов управления и суда; 3) по постройке и содержанию железнодорожных путей, имеющих общее значение для России и Финляндии, а также по реорганизации финляндских железных дорог в видах установления прямого сообщения между имперской и финляндской железнодорожными сетями. Именно эти три категории расходов края, особенно пособие на общеимперские расходы и на объединение железных дорог, являлись предметом постоянных споров между Сеймом и имперским правительством. Сейм отказывался вотировать средства на эти статьи из сеймовых фондов и требовал, чтобы ассигнования на данные категории расходов были предоставлены в его компетенцию. Кроме того, правительство брало на себя расходы по обеспечению землей безземельного населения края и по содержанию высших и средних учебных заведений – главные социальные функции тоже концентрировались в руках короны.

На фонд земских средств возлагались расходы по сооружению и содержанию внутренних железных дорог и других путей сообщения, по народному образованию, по медико-санитарной части и по мерам общественного благоустройства20.

10 (23) июня 1904 года правила, предложенные Плеве, были утверждены Николаем II и представлены Сейму в качестве руководства для составления нового бюджета на 1905 год. Сейм категорически отказался исполнять изданные в порядке административного законодательства нормы, представив по этому поводу петицию на имя императора. Депутаты Сейма указали на несоответствие правил – изданных, по их словам, «по инициативе бывшего генерал-губернатора» Бобрикова – основным законам Финляндии 1772 и 1789 годов, а также Сеймовому уставу 1869 года. По действовавшему законодательству Сейм должен был выделять дополнительные средства на покрытие государственных расходов в том случае, если «ординарные доходы казны для сего недостаточны». Вопреки этим нормам правила 10 (23) июня 1904 года обязывали Сейм в любом случае предоставлять эти деньги и возобновлять установление временных налогов, а правительство могло определять, на какие предметы должны быть употреблены поступления от этих налогов21. Депутаты не возражали против упрощения фондовой системы, но такая реформа, по их мнению, не должна была умалять основных прав народного представительства.

Предложенная Плеве система распределения расходных статей между казенным и земским фондами также, по мнению Сейма, противоречила действовавшему законодательству. Депутаты утверждали, что ни пособия, выплачивавшиеся имперскому Государственному казначейству как доля участия финляндской казны в общих расходах, ни средства на строительство имеющих общее значение железнодорожных путей не могут быть ассигнованы без участия представительства. И тем более изданные в административном порядке правила не могут упразднить существующий коммуникационный фонд, необходимый для развития железнодорожного строительства. К области, регулировавшейся административным законодательством, по мнению депутатов, не относилось и объединение статного и милиционного фондов. Следовательно, действие новых правил должно быть ограничено только технической стороной бюджетного процесса и не должно распространяться на его основы. Но даже с технологической точки зрения предложенные преобразования представляли «сомнительную пользу», поскольку упраздняли установленное в 1899 году единство бюджета, разделяя единую роспись фактически на две22.

Сейм отказался использовать новые бюджетные правила и потребовал привести их в соответствие с законодательством. Николай II на этот раз пошел навстречу требованиям парламента и разрешил руководствоваться прежними нормами, но предостерег Сейм от вмешательства в распоряжение правительственными фондами. Бюджетная реформа Плеве ограничилась лишь упразднением фондов благотворительных заведений и работных домов, а также фонда сбережений Абоской губернии, формально не входивших в роспись. Разработка нового проекта бюджетных правил была поручена Сенату.

Бюджетный вопрос в 1906–1913 годах

Революция 1905 года в России и последовавшие затем реформы хотя и не привели к радикальным изменениям в статусе Великого княжества и в направлении политики имперского центра, но отчасти открыли новый этап отношений между империей и Финляндией. Дебаты вокруг проблем российского конституционализма отзывались в среде финляндских автономистов. В 1904–1906 годах лидер автономистов Лео Мехелин подготовил проект конституционных законов Финляндии, закреплявший принцип суверенитета (что не противоречило тому факту, что император являлся Великим князем Финляндским) и парламентскую форму правления. В проекте предполагалось вместо института генерал-губернаторства ввести пост министра-президента. Исполнительная власть должна была нести ответственность перед парламентом, в том числе и по вопросам бюджета. Проект оговаривал и порядок финансовых сношений между Россией и Финляндией: распределение общих издержек на внешнеполитическое представительство и оборону должно было стать предметом негоциаций23. Разумеется, какое-либо вмешательство или контроль имперских властей в области экономической политики не допускались.