Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917 - Екатерина Правилова

Таким образом, в представлении Мехелина бюджетные права Сейма должны были быть абсолютны и сравнимы с правами парламентов в европейских конституционных монархиях. Именно к этому и стремились депутаты Сейма. В 1906 году они получили новый устав, который принципиально изменил статус и организацию народного представительства. Он предусматривал ежегодные созывы Сейма и выборы на основе всеобщего и равного избирательного права.

Еще при выработке проекта нового устава возникли разногласия относительно объема бюджетных прав Сейма. Проект, составленный Сенатом и рассмотренный депутатами Сейма в марте 1906 года, был передан на предварительное рассмотрение собравшегося в Петербурге Особого совещания под председательством Э.В. Фриша. К участию в совещании были приглашены статс-секретарь А.Ф. Лангоф, проявивший себя как сторонник умеренной политики и компромисса с финляндцами, а также представители финской стороны – сенаторы Л. Мехелин и Л.Г. Грипенберг.

В области бюджетных прав Сейма ключевое значение имела 26-я статья устава. В формулировке проекта она предписывала правительству в начале каждого созыва Сейма передавать ему предложение, «содержащее, кроме расчета средств и потребностей казны на следующий финансовый год, обзор финансовых вопросов, передаваемых на обсуждение Сейма». Особое совещание, рассматривавшее проект, обратило внимание на различные толкования, которые допускала неясность формулировки статьи. Фриш, а также члены совещания юрист Н.Д. Сергеевский (глава Кодификационного отдела Государственной канцелярии, участвовавший ранее в работе Комиссии о кодификации финляндских законов) и сенатор Н.П. Гарин заявили, что в такой формулировке проект означает расширение прав Сейма в области финансового управления и распространение парламентского контроля на весь бюджет Финляндии: в проекте исчезло ранее четко выраженное в законе разделение фондов на правительственные и сеймовые. Если в уставе 1869 года говорилось о представлении Сейму сведений о состоянии статного ведомства, то в статье 26 проекта употреблялось понятие «казна», что автоматически увеличивало сферу компетенции Сейма.

Итоговая формулировка статьи 26 несколько отличалась от первоначальной. В новой редакции отсутствовало упоминание об обзоре финансовых вопросов, представляемом Сейму. Тем не менее статья 26 не исключала возможности возникновения различных толкований – как в пользу Сейма, так и в пользу правительства24. Статья 27 почти в точности повторяла содержание статьи 27 устава 1869 года («немедленно после открытия очередного Сейма ему должно быть сообщено о состоянии статного ведомства, дабы Сейм мог удостовериться, каким образом доходы казны употреблены на пользу и благо края»25). Сохранилась и двусмысленность формулировки – по крайней мере, осталось неясным, предоставляются ли данные о состоянии казны лишь для сведения, или эту процедуру можно рассматривать в качестве инструмента парламентского контроля над бюджетом.

Еще одним спорным пунктом устава являлась 35-я статья. По проекту она предполагала создание в структуре Сейма не двух комиссий, как ранее, статной и чрезвычайных налогов, а одной, бюджетной, что также вызывало подозрения в притязаниях парламента на контроль над бюджетом в целом. Это положение статьи проекта осталось без изменений, и впредь бюджетная работа Сейма сосредоточивалась в одной комиссии. Статья 61 проекта подчиняла сеймовому законодательству регулирование постоянных налогов, что не принадлежало ранее к компетенции парламента.

Эти и другие стилистические и смысловые нововведения, на первый взгляд безобидные и незначительные, казались весьма опасными. Сергеевский был убежден, что они ставили под угрозу финансовые прерогативы монарха26. Подозрения Сергеевского относительно стремления финляндцев расширить права Сейма подкреплялись тем, что ему стало известно о неком первоначальном проекте устава, составленном «особым комитетом» (видимо, сеймовым) и не сообщенного русским членам совещания. В этом проекте, по словам Сергеевского, прямо говорилось о том, что «наступило время такой реформы, которая предоставила бы Сейму право рассматривать и, по крайней мере в окончательных суммах, одобрять (утверждать) все казенные расходы, даже и те, которые могут быть покрываемы ординарными статными средствами»27.

В целом внесенные в Сеймовый устав нововведения, сохраняя некоторую двусмысленность законодательных норм о бюджете, действительно давали основания для использования Сеймом своих бюджетных полномочий. Но главное, введенная уставом практика ежегодного созыва представительного учреждения превратила эпизодические столкновения между правительством и Сеймом по поводу бюджетных полномочий в перманентный конфликт.

Созывавшийся с 1907 года ежегодно, Сейм каждый раз при внесении правительством росписи рассматривал во всех подробностях расчет доходных и расходных статей бюджета и вносил в него изменения. Традиционное и ставшее формальным требование закона об ассигновании «недостающих» средств было истолковано буквально. Если ранее сеймовый фонд временных налогов принимался в виде отдельной росписи, составленной независимо от баланса статного фонда, то теперь Сейм взял за правило вносить в бюджет только действительно не достающую на государственные расходы сумму. Таким образом, статный фонд лишился ранее остававшейся в распоряжении правительства суммы «остатков», то есть превышения доходов над расходами. Сейм же, напротив, имел возможность накапливать не израсходованные из собственных фондов средства. С точки зрения правительства, такая практика грубо нарушала финансовые прерогативы монарха.

«Посягательства» Сейма дали повод Николаю II напомнить депутатам о том, что вотированные ими временные налоги должны быть взимаемы и расходованы, как и прежде, без смешения их со средствами статного, милиционного и других правительственных фондов. «Вновь подтверждаю Сейму, что право распоряжения этими фондами принадлежит исключительно Мне», – гласила резолюция императора на отзыве Сейма 1907 года о предложении доставлять средства на те потребности, для покрытия которых ординарные статные доходы являлись недостаточными28.

Отзыв Сейма 1907 года – первого Сейма, созванного по новому законодательству – закладывал весьма опасные для правительства традиции рассмотрения бюджета. Анализируя расходные статьи статного фонда, бюджетная комиссия Сейма предложила, в частности, пересмотреть штаты статс-секретариата и канцелярии генерал-губернатора; сократить расходы на содержание губернаторов и чинов губернской администрации, проведя реформы децентрализации; урезать расходы полиции; упразднить Главное управление по делам печати в Финляндии и т. д. Комиссия признала незаконность включения в роспись расходов Финляндии пособия на военные нужды, внесенного в Государственное казначейство империи без согласия Сейма. В своем отзыве бюджетная комиссия коснулась даже таких статей бюджета, как ассигнования на украшенные бриллиантами перстни и табакерки, высочайше жалуемые за служебные отличия. По мнению комиссии, награды эти были не «целесообразными, а, напротив, ввиду случайного своего характера – часто несправедливыми»29. Таким образом, бюджетный контроль в том виде, как его представлял себе Сейм, служил средством воздействия на все области политики. Но имперское правительство иначе видело роль народного представительства в Великом княжестве.

Раздражение императора было вызвано не только попытками Сейма контролировать правительственный бюджет, но также и тем, что в своем отзыве Сейм внес предложения о предоставлении ему права избирать ревизоров казны для «проверки финансового управления». Кроме того, для имперского правительства было прискорбно видеть, что эти попытки Сейма не вызвали отпора со стороны финляндского Сената, который принял к рассмотрению и отзыв на предложение об ассигновании средств, и предложения об организации ревизионного ведомства.

Несмотря на требование императора не вмешиваться в область правительственного бюджета, следующий Сейм, созванный в 1908 году, вновь рассмотрел весь бюджет целиком, внеся в него изменения. Планируя расходы по сеймовым фондам, депутаты выделили из фонда временных налогов на расходы по народному образованию только ту сумму, которой недоставало после зачета остатков статного фонда. Это позволило Сейму «сэкономить»

3 543 500 марок, затратив вместо 8 820 500 лишь 5 277 000 марок. На это решение Сейма последовало требование Николая II возместить сумму остатков статного фонда в размере 3118 500 марок из фонда временных налогов, но это требование не было рассмотрено из-за роспуска Сейма. Однако и очередной Сейм 1909 года отказался перечислить эти средства обратно в статный фонд, объяснив при этом, что Сейм считает себя обязанным вотировать из своих средств на культурные потребности края лишь ту сумму, которой в статном фонде недостает на покрытие казенных расходов. Между тем бюджет 1909 года предполагал наличие в статном фонде остатков на сумму 6 млн. марок30, и продолжение практики Сейма в том же направлении грозило лишить правительство этих остатков.