Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917 - Екатерина Правилова

В результате ревизии сенаторы сделали вывод, что «невнимательное и злоупотребительное» управление финансовой частью в Закавказье привело к тому, что собираемых доходов не хватало на содержание этого края, не говоря о военных расходах13. Этот вывод служил одним из основных аргументов в пользу разработанного Паскевичем, Кутайсовым и Мечниковым проекта административной реформы. Реформа должна была ввести в Закавказье аналогичную общеимперской систему управления, русское законодательство, установить новое административное деление и в целом должна была привести к тесной инкорпорации Закавказья в имперскую административную и экономическую систему.

Впрочем, еще до рассмотрения программы административной реформы, в 1832 году, Комитет министров принял решение об обязательном включении всех доходов Закавказья в государственную роспись, из которой в дальнейшем должны были выделяться средства на местные расходы в крае14. На этот раз главноуправляющему на Кавказе Григорию Владимировичу Розену удалось отсрочить вступление решения в силу. Он считал, что закавказские провинции, пребывающие во «мраке и невежестве», не готовы к каким-либо финансовым преобразованиям. Введение новой финансовой системы и включение бюджета Закавказья в общую роспись привело бы край в «совершенный упадок». По мнению Розена, в его распоряжении всегда должны были находиться средства, которые он мог бы употреблять по своему усмотрению: «Тот начальник, который будет здесь ограничен положительными расходами по смете, потеряет влияние на все народы и племена, а потом и повиновение их; власть его… уничтожится, и он должен будет отказаться от всяких полезных в сем крае предприятий»15. Объяснение необходимости предоставления особых бюджетных прав местной власти для сохранения ее «имиджа» в глазах населения впоследствии неоднократно фигурировало в дискуссиях о финансовом положении Закавказья в империи.

В результате переписки с министром финансов Розену удалось добиться разрешения внести доходы и расходы Закавказского края в общую смету не с 1833 года, как предполагалось, а с 1834 года. К этому времени главноуправляющий должен был собрать и предоставить министру сведения о бюджете Армянской области, Гурии и по Ахалцыхскому пашалыку. Требовавшиеся сведения были доставлены только в 1835 году.

В вопросе об объединении смет – как, впрочем, и в других случаях – Розен проявил себя как противник финансовых преобразований, предложенных Паскевичем и Канкриным. Ссылаясь на отсутствие сведений о доходах и расходах как на причину невозможности объединения бюджетов, Розен в то же время препятствовал проведению камеральных описаний16. Возможно, позиция Розена была обусловлена его личным неблагожелательным отношением к Паскевичу и Канкрину17. Но поскольку Розен последовательно отвергал проекты и идеи реформ, предложенные бывшим главноуправляющим на Кавказе и министром финансов, его позиция была принципиальна.

Розен был сторонником более осторожного подхода в отношении административных и социальных преобразований в крае, культура и традиции которого, по его мнению, настолько отличались от российских, что распространение на Закавказье общеимперского законодательства могло привести к непоправимым последствиям. Розен полагал необходимым частичное сохранение элементов традиционного управления, доказывал необходимость учета местных особенностей при проектировании административной организации разных областей. Именно поэтому Розен приложил все усилия для того, чтобы проект административной реформы Паскевича-Кутайсова-Мечникова не был принят. В мае 1835 года ему удалось добиться отклонения проекта Государственным советом. Но в 1837 году сам Розен был отправлен в отставку.

Проект Паскевича-Кутайсова-Мечникова так и не был осуществлен. Государственный совет передал дело реформы управления посланной в 1837 году в Закавказье специальной комиссии, возглавлявшейся сенатором П.В. Ганом18. В 1838 году Ган уже представил готовый проект административной реформы, предполагавшей полную ломку системы военно-народного управления, упразднение традиционного суда и введение в крае общеимперских учреждений. В ходе обсуждения составленного Ганом проекта Положения об управлении Закавказским краем главноуправляющий на Кавказе Е.П. Головин предложил передать «всю хозяйственную часть» в ведение Министерства финансов19. Это означало введение в крае территориальных органов министерства, подчинение контролю из Петербурга финансовой деятельности администрации края20 и, главное, окончательное включение бюджета Закавказья в государственную роспись. Предложение Головина, прозвучавшее, как ни странно, на последнем заседании Комиссии по составлению Положения об управлении, было, разумеется, поддержано Канкриным (им, возможно, оно и было инспирировано) и зафиксировано в тексте Положения об управлении Закавказским краем, принятого в 1840 году. Таким образом, Министерство финансов наконец-то добилось формального подчинения себе финансового управления края и объединения отчетности21.

Стремление к бюджетной централизации, проявившееся в отношении финансового управления Закавказьем, было характерно для политики Канкрина, который также энергично боролся с финансовой автономией Польши и требовал от местных властей этих окраин беспрекословно подчиняться финансовой дисциплине. С другой стороны, Министерство финансов, рассматривая Закавказье как колонию, не спешило с полной унификацией налогов и податей, денежной системы, с развитием кредита и других институтов, способствующих росту экономической активности. Европеизация экономики колонии не входила в планы правительства.

Административная реформа 1845 года и финансово-правовой статус наместничества

Основы административной реформы 1840 года, которая централизовала и унифицировала гражданское управление в крае, уже через пять лет были пересмотрены. Учреждение в 1845 году Кавказского наместничества кардинально изменило систему взаимоотношений администрации края с министерствами. Фактически исполнительные полномочия министров по управлению ведомственными учреждениями в Закавказье были переданы наместнику. Таким образом, министерства были вовсе устранены от принятия решений, связанных с делами края.

Исключение составлял лишь министр финансов. Учреждение наместничества не отменило действие закона 1840 года о бюджете Закавказского края. За министром финансов было сохранено право ревизии и контроля над «всякого рода отчетностями». Как объяснял сам наместник князь Михаил Семенович Воронцов, это было тем более необходимо, потому что «расходы по здешнему краю» входили в общую государственную смету и были «нераздельны с общей государственной финансовой системой». «При этом учреждение в крае особого правительственного места для контроля сумм было бы сопряжено с большими неудобствами, затруднениями и вовлекло бы казну в новые расходы»22. Воронцов выступал категорически против предложения военного министра создать специальную ревизионную инстанцию в Тифлисе23. Изданные 6 декабря 1846 года правила отчетности в суммах по Закавказскому краю и Кавказской области восстановили подчиненность местных учреждений соответствующим департаментам министерств и главных управлений (разумеется, только в отношении финансовой отчетности).

По мнению исследователя политики Воронцова Э. Райнлэндера, наместник не стремился к обладанию полнотой полномочий по финансовому управлению. Он считал важным иметь возможность распоряжаться средствами в рамках бюджета, но не формировать бюджет и не определять принципы финансовой политики. Эта система представляла собой «сложный гибрид»24, иными словами баланс полномочий между министерством и наместником.

Однако одного взгляда на бюджет Закавказья в период управления Воронцова достаточно, чтобы понять, почему наместник не претендовал на правовое оформление финансовой самостоятельности. Во взаимоотношениях с Министерством финансов кавказский наместник стоял далеко не наравне с губернаторами внутренних провинций. Одной из привилегий было ежегодное (с 1838 года) предоставление в распоряжение наместника дотаций «на чрезвычайные расходы по устройству Закавказского края» и «на разные полезные предприятия». Отчетность по расходованию этих сумм практически отсутствовала, и ежегодно поступающие 113 285 руб. серебром (400 тыс. руб. ассигнациями) расходовались наместником по своему усмотрению. К 1848 году из остатков от этих сумм составился капитал в размере 406 585 руб. серебром, из которых 263 237 руб. серебром числилось в качестве ссуд различным учреждениям25. С 1848 года этот капитал был внесен в Государственный заемный банк для «приращения процентами».

Более того, в структуре закавказского бюджета были расходные и доходные статьи, никак не вписывавшиеся в общие нормы кассового и бюджетного процесса. Так, по росписи 1843 года Государственное казначейство предполагало получить 1948 954 руб., действительно в кассы поступило 1369 943 руб. Расходы на гражданское управление и прочие статьи (на управление духовными делами православного и других исповеданий, народное просвещение, экстраординарные расходы по Грузино-Имеритинской губернии и Каспийской области, «на распространение промышленности и торговли», пенсии и пособие отставным и служащим лицам гражданского и военного ведомств и «пенсии азиатцам», а также перечисления из казначейства в пользу городских доходов) составили 1567 274 руб. Дефицит был покрыт за счет 470 тыс. руб. – суммы, как было объяснено в отчете Главного управления краем, высланной «в подкрепление по распоряжению Министерства финансов из казенных палат Московской и Таврической»26. Но и это еще не все. В графу расходов была внесена отдельная категория: «расходы неопределенные, произведенные на счет Главного казначейства по особым предписаниям: на пособие, на награды, заимообразные выдачи, содержание миссии в Персии и т. д. – 279 814 р.»27. Очевидно, что доходная часть росписи совсем не отражала реального объема финансирования окраины. Значительные средства поступали в местные, губернские казначейства по ходатайствам наместника. В общей сумме эти «вспомоществования» должны были составить весьма существенный капитал.