Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917 - Екатерина Правилова

Однако одного взгляда на бюджет Закавказья в период управления Воронцова достаточно, чтобы понять, почему наместник не претендовал на правовое оформление финансовой самостоятельности. Во взаимоотношениях с Министерством финансов кавказский наместник стоял далеко не наравне с губернаторами внутренних провинций. Одной из привилегий было ежегодное (с 1838 года) предоставление в распоряжение наместника дотаций «на чрезвычайные расходы по устройству Закавказского края» и «на разные полезные предприятия». Отчетность по расходованию этих сумм практически отсутствовала, и ежегодно поступающие 113 285 руб. серебром (400 тыс. руб. ассигнациями) расходовались наместником по своему усмотрению. К 1848 году из остатков от этих сумм составился капитал в размере 406 585 руб. серебром, из которых 263 237 руб. серебром числилось в качестве ссуд различным учреждениям25. С 1848 года этот капитал был внесен в Государственный заемный банк для «приращения процентами».

Более того, в структуре закавказского бюджета были расходные и доходные статьи, никак не вписывавшиеся в общие нормы кассового и бюджетного процесса. Так, по росписи 1843 года Государственное казначейство предполагало получить 1948 954 руб., действительно в кассы поступило 1369 943 руб. Расходы на гражданское управление и прочие статьи (на управление духовными делами православного и других исповеданий, народное просвещение, экстраординарные расходы по Грузино-Имеритинской губернии и Каспийской области, «на распространение промышленности и торговли», пенсии и пособие отставным и служащим лицам гражданского и военного ведомств и «пенсии азиатцам», а также перечисления из казначейства в пользу городских доходов) составили 1567 274 руб. Дефицит был покрыт за счет 470 тыс. руб. – суммы, как было объяснено в отчете Главного управления краем, высланной «в подкрепление по распоряжению Министерства финансов из казенных палат Московской и Таврической»26. Но и это еще не все. В графу расходов была внесена отдельная категория: «расходы неопределенные, произведенные на счет Главного казначейства по особым предписаниям: на пособие, на награды, заимообразные выдачи, содержание миссии в Персии и т. д. – 279 814 р.»27. Очевидно, что доходная часть росписи совсем не отражала реального объема финансирования окраины. Значительные средства поступали в местные, губернские казначейства по ходатайствам наместника. В общей сумме эти «вспомоществования» должны были составить весьма существенный капитал.

Воронцов очень ценил возможность располагать собственными деньгами для осуществления задуманных мероприятий: организации судоходства по рекам, строительства дорог, восстановления водопроводов и т. д. Но в то же время, по свидетельству служившего в Тифлисской казенной палате А.А. Харитонова, наместник довольно легко раздавал кредиты из этих сумм просителям. Для того чтобы получить искомую сумму, достаточно было обратиться не к директору канцелярии, а к имевшему влияние на наместника казначею В.Т. Беляеву. Он докладывал наместнику и «обыкновенно произносил своим хохлацким выговором: „отчего же не дать, ваше сиятельство, нуждающемуся человеку, коли можно"»28.

В 1847 году Харитонов и Беляев, а также ставший впоследствии директором кредитной канцелярии Министерства финансов Ю.А. Гагемейстер и И.А. Дюкруаси были назначены членами Особой комиссии по увеличению местных доходов и сокращению расходов на гражданское управление в Закавказском крае. По словам Харитонова, поводом для создания комиссии была рядовая просьба Тифлисской казенной палаты предоставить ей дополнительно 500 тыс. руб. для «усиления кассовых средств»29. Этих средств не хватало для покрытия издержек по гражданскому управлению Кутаисской и Дербентской губерний. Кавказский комитет, рассмотрев представленные министром финансов сведения о количестве ежегодно перечисляемых Государственным казначейством средств на нужды гражданского управления краем, пришел к выводу, что объединение бюджетов не только не освободило имперскую казну от вливаний в бюджет края, но даже еще более обременило ее. Сумма перечислений в период с 1840 по 1846 год иногда достигала 8000 тыс. руб. серебром. По мнению комитета, такие «подкрепления» были не только «чрезвычайно тягостны для Государственного казначейства», в частности из-за своей «неопределительности», но и ставили в «затруднительное положение самого наместника кавказского», который никогда не имел гарантии в том, что эти пособия действительно поступят в его распоряжение30.

Кроме того, Кавказский комитет обратил внимание на ненормальное положение края, который в отличие от других частей государства «не только не уделяет своих доходов на общие потребности Империи, но даже не может содержать сими доходами свое собственное управление». Комитет отмечал: «Не говоря о расходах военных и экстраординарных, которые еще долго будут упадать на общие государственные доходы, Комитет, с своей стороны, считает совершенно необходимым местные доходы и расходы по гражданскому управлению краем привести в такое положение, чтобы они не требовали никаких подкреплений со стороны Государственного казначейства».

Единственное средство восстановить равновесие доходов и расходов и сократить сумму «подкреплений» из имперской казны Кавказский комитет видел в том, чтобы «местные доходы Закавказского края исключительно предназначить на удовлетворение всех вообще расходов по гражданскому управлению оным, определив нормальную сумму тех пособий, которые Государственное казначейство в продолжение известного числа лет должно отпускать на сии расходы в подкрепление местных доходов края, с тем условием, чтобы по прошествии определенного для сих подкреплений числа лет Гражданское управление краем содержалось доходами оного без всяких пособий со стороны Государственного казначейства»31. Иными словами, комитет решил вернуться к положению, существовавшему до 1840 года. Предполагалось, что казначейство будет перечислять в течение пяти лет в распоряжение местной власти Закавказья по 500 тыс. руб. серебром в год, а затем навсегда избавится от бремени финансовой поддержки края. Министр финансов считал, что хватит и 300 тыс. руб. серебром. Окончательные условия предполагалось выяснить после консультаций с наместником.

Для обсуждения предложенных комитетом условий в Тифлисе и была создана упоминаемая Харитоновым комиссия. Ей предстояло найти способ сбалансировать доходы и расходы края с тем, чтобы через пять лет Закавказье смогло себя окупать. По вычислениям Харитонова, самоокупаемость края была вполне возможна, но, помимо ординарных доходов, в распоряжении наместника должна была всегда находиться дополнительная сумма. Харитонов считал, что было бы достаточно ежегодно выплачивать из казначейства в распоряжение наместника 200 тыс. руб., но не ограничивать эту выплату сроком. Министерство финансов, посчитав, видимо, что это составит слишком большой расход для казначейства, от своей первоначальной идеи отказалось32. На заседании Кавказского комитета 20 сентября 1849 года33 было решено оставить прежней систему бюджетных взаимоотношений между Закавказьем и империей.

Финансовая автономия Закавказья в 1858–1882 годах

Вопрос о взаимоотношениях между кавказской администрацией и центральным финансовым ведомством, а также о передаче доходов края в ведение наместника вновь был поднят с назначением на пост наместника Александра Ивановича Барятинского, который пользовался полным доверием Александра II. Император, жалуясь в письме наместнику на расстройство финансов, обещал при этом предоставлять ему все необходимые «подкрепления» и «не отказывать в средствах»34. Наместник уверял Александра II в том, что с близким окончанием Кавказской войны финансовое положение края должно кардинально измениться: «С последним выстрелом в горах начнется для этой части владений Вашего императорского величества период постепенного уравновешивания доходов с расходами», «покорение гор положит конец тревожному состоянию края, которое в продолжение многих веков подрезывало в корне его производительные силы»35.

Сразу после назначения на пост наместника Барятинский принялся за пересмотр пределов предоставленной ему власти, в том числе в области финансов. Наместник считал, что «наряду с… основными мерами по устройству управления необходимо было дать Закавказскому краю и в финансовом отношении самостоятельное управление, ибо, в противном случае, при зависимости этой части от общего финансового управления Империи все административные и экономические начинания не имели бы положительной точки опоры и, во всяком случае, встречали бы существенные затруднения в своем развитии». Вскоре после назначения на должность Барятинский представил доклад, в котором предложил вернуться к разработанной в 1847 году министром финансов Ф.П. Вронченко системе – передать все местные доходы края на внутренние гражданские расходы и определить норму ежегодных пособий «с тем, чтобы все суммы, какие на него будут таким образом отпускаемы, были предоставлены в полное ведение и распоряжение наместника, для употребления исключительно на потребности самого края»36.