Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917 - Екатерина Правилова

С точки зрения некоторых российских чиновников, польская система смет и отчетности, как и организация других финансовых институтов, могла даже послужить образцом для реформ в России. В 1860 году чиновник особых поручений Министерства финансов Иосиф Боссаковский, участвовавший в работе Комиссии по составлению устава о земских банках, обратился с просьбой о командировке в Варшаву для изучения опыта функционирования польского Земского кредитного общества. В Польше Боссаковский не ограничился анализом организации земского кредита и собрал для Министерства финансов 24 тома материалов о финансовой системе Царства Польского89.

Эти материалы, по мнению Боссаковского, могли послужить для пользы России: реформаторам следовало бы обратить внимание на польский опыт в первую очередь потому, что организация государственного и, в частности, финансового управления в Польше представляла собой развитие европейских начал, подвергшихся «с течением времени и при усилиях замечательных там людей весьма полезному для края влиянию местности славянской». Боссаковский был убежден в том, что опыт Царства Польского «может… доставить во многих отношениях довольно верную оценку о степени той пользы, какая действительно возможна к достижению при пересаживании на славянскую почву начал Запада о государственном и народном хозяйстве»90. Во всяком случае сбор и публикация сведений о состоянии финансового управления в Польше могли бы способствовать сближению финансовых и экономических интересов России и Польши и по крайней мере познакомить имперское Министерство финансов с неизвестными ему особенностями финансовой системы Польши. По словам Боссаковского, некоторые элементы польской бюджетно-кассовой и ревизионной систем уже были использованы в проекте комиссии Татаринова, в частности, благодаря присутствию в этой комиссии представителя финансового ведомства Царства Польского Рогуского. Перечислив подробно все заслуживавшие внимания нормы польского законодательства, Боссаковский отметил эффективность, дешевизну и простоту процесса составления и выполнения польского бюджета и контроля за его исполнением91.

Собранные к середине 1860-х годов сведения о состоянии финансового управления в Царстве свидетельствовали о возможности проведения реформы с целью создания общих принципов эффективного бюджетного, кассового и ревизионного процессов при сохранении самостоятельности польских финансов. Единогласное мнение авторов проведенных исследований сводилось к тому, что польская система финансового управления не нуждалась в коренных изменениях. Но дальнейшая судьба финансового управления в Польше зависела не от мнения экспертов, опиравшихся на принципы финансовой эффективности, а от общего направления российской политики в Польше.

Фактором, в конечном итоге решившим судьбу польского бюджета, стала ликвидация политической автономии Царства Польского. После восстания 1863 года Польша была инкорпорирована в административную систему империи наравне с другими губерниями. Правительственные органы Царства Польского, участвовавшие в формировании и утверждении бюджета, подлежали упразднению92. У несуществующего правительства не могло быть бюджета. Царство Польское как территориальное образование тоже перестало существовать: вместо него на административной карте появился Привислянский край – конгломерат польских губерний. Таким образом, польский бюджет превращался в фантом.

Проводившиеся в империи реформы финансового управления (введение новых принципов бюджетного процесса в 1862 году, кассового устройства и финансового контроля – в 1864 году) совпали с ликвидацией политической автономии Польши, что предопределило судьбу польского бюджета. Нельзя сказать, что реформа финансового управления в России изначально была задумана именно с целью централизовать управление финансами регионов: основную проблему дореформенной системы представляла бесконтрольность финансовой деятельности министерств и ведомств. Однако прямым следствием этой централизации стало введение новой, унифицированной и строгой системы регулирования денежных потоков и контроля за расходованием средств в центре и на окраинах.

С точки зрения централизации бюджетного управления включение польского бюджета в состав общегосударственной росписи выглядело вполне логичным итогом. Тем более что из ведения финансового управления Царства Польского было исключено взимание налогов, служивших важными источниками польского бюджета. Указом 7 июня 1864 года была одобрена передача в ведение Министерства финансов империи управления акцизными сборами: питейным, табачным, соляным и с сахара. Окладные сборы, государственные имущества, казенные горные заводы и ряд неокладных доходов (гербовые пошлины, казенная лотерея, гильдейский сбор и пробирный) по-прежнему управлялись Комиссией финансов и казначейства Царства Польского.

Однако переподчинение управления акцизными сборами, составлявшими ранее совместно с таможенным сбором около половины всех доходов польской казны, дало основание членам Комитета по делам Царства Польского утверждать, что в этих условиях самостоятельность польского бюджета стала фикцией и подлежит отмене. «Смета Царства Польского с тридцатых годов все более и более утрачивала значение самостоятельного финансового закона, по мере того, как… из нее исключалось исчисление доходов и расходов по разным отраслям государственного управления… Вследствие сего смета Царства, очевидно, не будет представлять больше такой совокупности данных, которая могла бы составлять предмет отдельного и окончательного рассмотрения в законодательном порядке и утверждения Высочайшей власти». По мнению Комитета по делам Царства Польского, в этих условиях было бы логично, включив финансовую смету Польши в общий состав государственной росписи, установить для рассмотрения и утверждения означенной сметы такой же порядок, какой установлен для финансовых смет других высших правительственных учреждений и министерств империи. «Такое введение финансовой сметы Царства в общий состав Государственной росписи… послужит вместе с тем лучшим средством для упрочения той органической связи между финансовыми учреждениями Империи и Царства»93.

В распоряжении Комитета по делам Царства Польского был проект новых сметных правил для Царства Польского, составленный специальной комиссией под председательством Н.А. Милютина (комиссия занималась вопросом об участии Польши в военных расходах империи; об этой стороне деятельности комиссии речь пойдет ниже). Однако этот проект комитет не одобрил, сославшись на его несоответствие новым условиям взаимоотношений Польши и империи. По проекту комиссии, польское финансовое управление при рассмотрении сметы должно было заботиться «о сохранении равновесия между доходами и расходами казны Царства». Это означало, что основные принципы формирования бюджета должны были формулироваться местной властью, в том числе при участии польского Государственного совета. Но, по мнению Комитета по делам Царства Польского, так как большая часть доходов и расходов должна была войти в государственные сметы и роспись, эта обязанность переходила к Министерству финансов. Кроме того, рассмотрение и в дальнейшем сметы Государственным советом Царства могло «служить поводом к совершенно неправильным выводам и домогательствам со стороны некоторых членов Совета, чего нельзя не ожидать ввиду постоянного местного стремления достигать равновесия расходов с доходами Царства на счет казны Империи»94. Неизбежным следствием переподчинения управления большей частью доходов и расходов российскому финансовому ведомству являлось включение всех кассовых оборотов в систему общей отчетности (перед имперским Государственным контролем).

Решением Комитета по делам Царства Польского, высочайше утвержденным 16 июля 1866 года, были введены в действие временные правила для составления, рассмотрения, утверждения и исполнения финансовой и частных смет управления Царства Польского. Нормы нового российского бюджетного законодательства были механически перенесены на Царство, бюджет которого влился в состав государственной росписи империи. Одновременно с этим было принято решение объединить кассовое управление Польши и империи. Комитет по делам Царства Польского 19 декабря 1866 года утвердил Временное положение о казначействах Министерства финансов в Царстве Польском, согласно которому все местные (губернские) казначейские учреждения подчинялись «непосредственному органу Министерства финансов» – Варшавскому отделу Государственного казначейства95. В тот же день, рассмотрев проект временного положения о контрольных учреждениях Царства Польского и сравнив его с новым российским законодательством, комитет принял решение не издавать особенного положения для Польши, а распространить действие имперских правил на польские губернии96.