Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917 - Екатерина Правилова

Министерство финансов было не склонно прощать какие-либо задолженности польской казны, невзирая на ее кризисное положение. Из этого кризиса российское финансовое ведомство смогло даже получить определенную выгоду. Как указывалось выше, в 1848 году, после отказа Министерства финансов выкупить находившиеся у банкиров в залоге польские облигации по курсу 78 %, спустя несколько недель по распоряжению министра финансов Государственный коммерческий банк купил их по курсу 60 %. Однако вскоре финансовый кризис миновал, и облигации выросли в цене на 20 %. В декабре 1849 года Паскевич обратился к министру финансов с предложением доплатить казне Царства Польского 18 % за проданные по столь низкому курсу облигации. Министерство финансов отказалось предоставить компенсацию, сославшись на финансовые «затруднения». Наместник 18 мая 1850 года во второй раз представил министру финансов записку с требованием выплатить вознаграждение за потерянные польской казной из-за продажи облигаций 397 080 руб. (составлявшие разницу между ценой облигаций по курсу 60 % и 78 %). Но и на этот раз польское правительство получило отказ, мотивированный тем, что наместник сам предложил выкупить облигации по курсу 60 %. В качестве уступки министр финансов допускал возможность выкупа этих облигаций у Коммерческого банка по той же цене – 60 %79.

Политические и бюджетные реформы: падение финансовой автономии Царства Польского

Итак, сохраняя формально финансовую автономию после 1830 года, в реальности Царство Польское оказалось в зависимости от политики Министерства финансов, которое санкционировало все важнейшие финансовые мероприятия, диктовало условия заключения займов. Польский бюджет продолжал существовать как особый институт, но в его структуре в рассматриваемый период происходили значительные изменения.

Вследствие ликвидации таможенной границы между Царством и империей и сосредоточения управления таможнями в центре с 1851 года таможенные доходы, ранее составлявшие весьма значительную долю в бюджете Царства, должны были поступать в имперский бюджет. В то же время польская казна получала из российской казны ряд вознаграждений, или компенсаций, за утраченные в связи с упразднением границы возможности получения средств.

В частности, существенный урон казне могло причинить вынужденное снижение цен на соль, торговля которой представляла собой исстари сложившуюся монополию государства. Каменную соль правительство Царства Польского получало из Австрии в количестве 2,5 млн. пудов в год по цене 151/2 копеек за пуд. Этой солью, частью же и солью, вывариваемой на Цехоцинском заводе, снабжались казенные магазины. При существовании границы между Россией и Царством соль в казенных магазинах без различия сорта продавалась по 1 руб. 30 коп. за пуд, а у частных торговцев – по 31/2,33/4 и 4 коп. за фунт80. В результате ликвидации таможенной границы с 1 января 1851 года цена на соль упала до следующих значений: белая каменная – по 90 коп., зеленая и выварная – по 85 коп. за пуд. Постановление об упразднении таможенной линии сопровождалось решением «убыток казны Царства от понижения цены соли в казенных магазинах, простиравшийся до I обо 424 руб. в год, вознаграждать из Казначейства Империи, а по прекращении контракта с Австрией о покупке у нее соли разрешить свободную в Царстве торговлю солью и привоз туда иностранной соли с пошлиной, и с того времени отпускать казне Царства от правительства Империи в вознаграждение за прекращение соляной монополии весь чистый доход ее от продажи сего продукта, а именно по 2199 378 руб. в год…»81. Польское казначейство получало эту компенсацию до 1866 года82.

Помимо компенсации за потерю соляного дохода Государственное казначейство обязалось уплачивать казне Царства вознаграждения за отошедший в имперское казначейство таможенный доход в сумме 1339 226 руб. 90 коп. Следует признать, однако, что российский бюджет на этом нисколько не выиграл: сумма издержек на содержание таможен и компенсацию польской казне превышала среднегодовой доход от таможенных сборов на польском участке границы83. Политически же потеря Польшей таможенного дохода значила довольно много – он представлял собой самую существенную доходную часть бюджета. Замена дохода на компенсацию означала перевод на финансирование из имперского кошелька.

Последнюю категорию отчислений из имперского бюджета в польскую казну составляла часть суммы, которую получало российское казначейство за так называемый дорожный и сплавной сбор. Этот сбор взимался с 1838 года за провоз товаров через таможни Царства, он поступал в кассу российского казначейства, которое свою очередь отчисляло в пользу Польши ежегодно сумму в размере 225137 руб. Однако в 1861–1862 годах по просьбе дирекций Кенигсбергско-Ковенской и Варшавско-Бромбергской железных дорог этот сбор был отменен, так как его сумма порой в несколько раз превышала цену за сам провоз товара. В 1862 году последовало решение о полном упразднении этого сбора, и с 1863 года компенсация была отменена84.

Несмотря на то что чистая потеря средств польской казны, произошедшая вследствие перевода ряда статей доходов в имперское казначейство, компенсировалась российской стороной, изменения структуры доходов Царства Польского были значимыми. Они привели в конечном итоге к тому, что пополнение бюджета Царства зависело от выплаты различных «компенсаций», займов и пособий из Государственного казначейства в условиях финансовых затруднений.

Еще одним, тоже немаловажным поводом для включения польского бюджета в российский была реформа бюджетного и финансового управления империи в 1860-х годах. Действовавшие в первой половине XIX века принципы составления бюджета России и Царства Польского существенно разнились. Польские сметные правила сложились под влиянием западноевропейских моделей, в основном прусской и французской. Российская же система составления смет до реформ 1860-х годов значительно отставала от европейских образцов финансовой организации: она не знала таких основополагающих принципов бюджетного процесса, как единство бюджета, кассовой системы и отчетности.

С середины 1850-х годов имперское Министерство финансов и Государственный контроль начали подготовку реформы финансового управления. Один из инициаторов реформы и ее идеолог – Валериан Алексеевич Татаринов планировал создать новую систему норм, основанную на европейских принципах управления бюджетными средствами, и упразднить неэффективную систему составления росписей и регулирования движением денежных сумм. В 1855 году Татаринов предпринял поездку с целью изучения организации финансового управления в Бельгии, Пруссии, Австрии и Франции и по возвращении представил записку «О применении к России основных начал государственной отчетности, принятых иностранными государствами»85.

В 1858 году Александру II был представлен составленный Татариновым проект организации бюджетного, кассового и контрольного дела в России. Проект обязывал министерства и ведомства руководствоваться едиными правилами составления смет, требовал обоснования необходимости расходов, устанавливал принцип одновременности утверждения сметы и рассмотрения отчета об исполнении бюджета, запрещал перенос сумм из одного подразделения в другое и нарушение сроков исполнения смет. В области кассового устройства самым важным нововведением являлось утверждение принципа единства касс, то есть сосредоточения всех денежных средств в ведении Министерства финансов. Проект реформы финансового контроля предполагал создание единой ревизионной инстанции (Государственного контроля), введение предварительного контроля за ассигнованием средств, рационализацию норм ревизионного процесса86.

Обсуждение проектов реформы финансового управления стало поводом для обращения к опыту организации этой сферы государственного управления в Царстве Польском. Само польское финансовое ведомство отрицательно отнеслось к идее применения в Польше разработанных Татариновым принципов. Глава Комиссии финансов и казначейства «не нашел в труде Татаринова ничего такого, чем могло бы воспользоваться ведомство финансов»87. О том же писал Татаринову и министр статс-секретарь Царства Польского В.П. Платонов в марте 1860 года. Единство кассы, которое впервые предполагалось ввести в России, уже существовало в Польше, так как все кассовые учреждения находились в ведении правительственной Комиссии финансов, а не отдельных ведомств. Единая ревизионная инстанция была представлена Высшей счетной палатой. Принципы составления смет соответствовали началу единства государственной росписи. В целом, по мнению министра статс-секретаря, финансовое управление в Царстве нуждалось не в пересмотре, а лишь в кодификации норм отчетности, то есть объединении существующих правил в рамках единого счетного устава88.