Парламентаризм. История, теория, технология - Коллектив авторов

Политико-правовой статус парламентария в значительной степени зависит от характера его отношений с избирателями и формы ответственности его перед ними, связанной с невыполнением им предвыборных обещаний. Традиционно в странах постсоветского пространства в Конституциях декларируется запрет императивного и установление принципа свободного мандата. «Член Маджлиси Милли и депутат Маджлиси Намояндагон не зависит от воли избирателей, вправе свободно выражать свое мнение, голосовать по своему убеждению», – говорится в ст. 51 Конституции Таджикистана, «Ст. 94. Представительный мандат. Депутат представляет весь народ, не обременен императивным мандатом, руководствуется своей совестью и убеждениями», – гласит Конституция Армении. Аналогичное положение содержится в ст. 68 Конституции Молдовы.

Не закреплен непосредственно в Конституциях свободный депутатский мандат в Азербайджане, Казахстане, Туркменистане, Российской Федерации, Украине. Исключением является конституционное закрепление императивного мандата в ст. 72 Республики Беларусь: «Отзыв депутатов осуществляется по основаниям, предусмотренным законом. Голосование об отзыве депутата проводится… по инициативе не менее двадцати процентов граждан, обладающих избирательным правом и проживающих на соответствующей территории». В 2021 г. на заседаниях Конституционной комиссии по подготовке новой редакции Конституции развернулась дискуссия о возможности упразднения института отзыва депутатов ввиду неперспективности его применения (за всю историю существования данного института было предпринято три попытки реализации отзыва депутата, которые не были завершены). Предусмотрено прекращение полномочий депутата вследствие отзыва также в ст. 4 закона «О статусе депутата Законодательной палаты и члена Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан».

Депутатскому корпусу во всех странах СНГ предоставлены особые гарантии их неприкосновенности, то есть депутатский иммунитет. Так, согласно ст. 98 Конституции Российской Федерации, сенаторы и депутаты Госдумы «обладают неприкосновенностью в течение всего срока полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления… личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено Федеральным законом для обеспечения безопасности других людей». Схожие нормы закреплены в Конституциях ст. 51 Таджикистана, ст. 78 Кыргызстана, ст. 70 Молдовы – «после заслушивания депутата». В ст. 96 Конституции Армении, содержащей подобное положение, уточняется срок, на который задерживается депутат «в момент совершения преступления или непосредственно после этого» – не более 72 часов, о чем «немедленно сообщается Председателю Национального Собрания». В ряде Конституций отмечается, что при задержании парламентария на месте преступления немедленно об этом сообщается Генеральному прокурору и по его представлению решается вопрос о лишении его иммунитета соответствующей палатой (Таджикистан, Азербайджан, Узбекистан, в ФЗ – в РФ, в КЗ – в Казахстане).

Дополнительными конституционными условиями исключения предварительного согласия палаты для лишения депутатской неприкосновенности в ряде стран является «совершение тяжких преступлений» (ст. 52 Казахстана), «государственной измены или иного тяжкого преступления» (ст. 102 Беларуси).

Следует отметить, что Верховная Рада IX созыва в Украине осенью 2019 г. приняла закон об отмене неприкосновенности народных депутатов: из ст. 80 Конституции Украины были удалены абзацы о гарантировании неприкосновенности депутатам и невозможности привлечения к уголовной ответственности без согласия Верховной Рады (де-факто депутатская неприкосновенность была отменена с 01.01.2020)[175]. Таким образом, общая тенденция конституционных изменений в сфере ограничения депутатского иммунитета во многих странах достаточно последовательно прослеживается и при анализе конституционного законодательства стран СНГ.

Необходимо отметить, что не во всех Конституциях стран СНГ закреплена политическая безответственность депутата за высказывания и голосование в парламенте при осуществлении депутатских полномочий. В частности, данному вопросу посвящена отдельная ст. 71 в Конституции Молдовы: «Независимость взглядов. Депутат не может быть подвергнут преследованию или привлечен к юридической ответственности за голосование или взгляды, выраженные при исполнении мандата». В подобном контексте выдержана и ч. 1 ст. 96 Конституции Армении, ст. 78 Конституции Кыргызстана 2021 г., ст. 91 Конституции Азербайджана, содержащая, однако, оговорку, что без согласия депутатов у них не могут требовать «объяснения и показания» об их деятельности, что предполагает возможное давление со стороны, например, партийной верхушки для их истребования. Согласно ст. 102 Конституции Беларуси, а также ст. 80 Украины (де-юре продолжает быть ассоциированным членом СНГ), индемнитет в данном смысле не распространяется на обвинения «в клевете и оскорбления». Основными правами депутатов являются:

– право выступать с законодательной инициативой в индивидуальном порядке (РФ, Казахстан, Таджикистан, Узбекистан, Беларусь, Украина), реже – в составе группы депутатов (например, при инициативе конституционного пересмотра 1/5 депутатов Государственной Думы и сенаторов в Российской Федерации);

– вносить предложения и замечания по повестке, публично выступать на пленарных заседаниях, участвовать в прениях, в обращениях с вопросами к докладчику и председательствующему, в голосовании при принятии законов, по процедурным вопросам, в избрании или одобрении должностных лиц, работе парламентских комитетов и их рабочих группах;

– быть членом депутатских объединений (не менее 15 человек, например в Казахстане, 10 – в Беларуси, 25 – в Азербайджане, 9 – в Законодательной палате Узбекистана);

– обращаться с устными или письменными вопросами к членам правительства, на которые должны быть в обязательном порядке предоставлены ответы в течение определенного срока (10 дней в Армении, Узбекистане, 20 дней – в Беларуси; в случае парламентского запроса -15 дней, а депутатского – 30 дней в Российской Федерации, месяца – в Казахстане, Таджикистане, Азербайджане, Кыргызстане);

– обращаться с запросами и предложениями в государственные органы и органы местного самоуправления, к должностным лицам, право первоочередности принятия ими;

– избираться на выборные должности в палате парламента;

– участвовать в межпарламентских делегациях, осуществлении международных связей парламента;

– осуществлять прием граждан в избирательных округах, рассматривать их обращения, встречаться с избирателями (например, в Российской Федерации прием должен быть не реже 1 раза в 2 месяца, а встречи – не реже 1 раза в полгода);

– право на отказ от дачи свидетельских показаний в предусмотренных законодательством случаях (РФ, Азербайджан).

Для обеспечения трудовой деятельности депутата ему предоставляется служебный кабинет, библиотечные фонды и архивы, необходимые технические средства и средства связи, транспортные средства и оплата транспортных расходов, в том числе в случае междугородних сообщений, дипломатический паспорт.

В процессе осуществления профессиональной работы квалифицированную помощь парламентариям оказывают помощники (1 на платной, а другой на общественной основе в Армении, от 2 до 7 «по срочному служебному контракту или срочному трудовому договору», до 40 на общественных началах – в Российской Федерации, не более 2 на условиях оплаты, а всего не более 5 – в Республике Беларусь), готовящие аналитические и информационные материалы для пленарных заседаний и работы в парламентских комиссиях, обеспечивающие график приема избирателей, текущее делопроизводство, взаимодействие депутата со СМИ.

Основными социальными гарантиями депутатов является право на ежемесячное денежное вознаграждение и денежные поощрения, выплаты для осуществления представительских полномочий, на предоставление служебного (арендного) жилья (в Российской Федерации, Беларуси, Казахстане, Таджикистане, Узбекистане), или выплата компенсации за его наем (в Армении; в Азербайджане и Молдове предусмотрены оба варианта), на оплату командировочных расходов, внеочередное поселение в гостинице, иногда льготы при оплате