Парламентаризм. История, теория, технология - Коллектив авторов

Это скорее нечто вроде двухпалатной комиссии законодательных предложений при Президенте. Две из трех основных функций парламента – законодательная и бюджетная – находятся в зависимости от Президента и Правительства, а третья – контроль парламента за исполнительной властью – усечена до практического отсутствия.

По Конституции 1993 г. Федеральное Собрание для Президента и Правительства – совершенно безобидный орган, зависимый от Президента и его Администрации. И действительно, маятник политических качелей ни разу за почти 30 лет не достиг значимой амплитуды. Формы политических разногласий оказались такими, что власть находила способы сдерживать общественное недовольство.

По мнению Коэна, «подлинная стабильная конституция вырастает из общего согласия, а не из текста, одобренного лишь четвертью расколотого в противоречиях общества. Сейчас у вас новый парламент. Но настоящий ли он? Этот орган создан в ужасных условиях, у него нет своего символа <…>. Это как приемный сын, который не может претендовать на все законные права при рождении <…>. Нет реального парламента, а посему нет и политической системы. Только Президент со своей неограниченной властью, который руководит с помощью указов. Каждый день – указы, указы, указы. Это не демократия. Имена тех или иных политических лидеров еще не значит демократия. Выборы – тоже еще не демократия. Демократия – это система законов, она строится сильным и стабильным парламентом. Только парламент создает законы, на которых основывается демократия»[193].

А вот что говорил Стивен Коэн в седьмую годовщину расстрела Дома Советов: «Без сильного парламента не может быть демократии ни у вас в России, ни у нас в США. Парламент – мать демократии»[194].

Недостатки российского парламентаризма и слабость российского парламента заложены в самой Конституции России: в ней нет упоминаний о праве депутатского запроса, о конституционных формах парламентской ответственности, о конституционных формах парламентского контроля над деятельностью Правительства. Правда, одновременно с увеличением срока полномочий Президента с 4 до 6 лет появился институт ежегодного отчета Правительства РФ в Государственной Думе. Данный институт обставлен жесткими регламентными процедурами: думская фракция могла задать не более трех вопросов, направленных в Правительство не позднее, чем за 30 дней до его отчета в Государственной Думе (в Госдуме VII созыва количество вопросов фракции увеличено с трех до пяти). Несомненно, отчет Правительства перед Государственной Думой – важный институт демократии, но нельзя забывать, что само его появление обусловлено некой уступкой федеральному парламенту из опасения, что в нем будут жаркие споры по поводу увеличения срока президентской легислатуры аж в полтора раза. Одновременное увеличение срока полномочий депутатов Госдумы с четырех до пяти лет обусловлено этой же причиной и представляет собой некую форму политического подкупа по принципу «do ut des» (даю, чтобы ты дал).

В Конституции РФ отчетливо просматривается тенденция на низведение роли парламента до некоего совещательного органа при Президенте, некой демократической декорации, призванной прикрывать видимостью народного представительства и коллегиальности механизмы реальной авторитарной власти. Принцип разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную, закрепленный в ст. 10 Конституции РФ, и без того своеобразный по первоначальному ее тексту, с каждой новой конституционной реформой усиливал полномочия Президента РФ и в конечном счете завершился внеконституционным институтом поручений Президента РФ Государственной Думе со всеми вытекающими последствиями авторитарного «порученческого права».

Помимо контрольной функции, ослаблена и другая функция парламента – принятие бюджета и контроль за его исполнением. Довольно велико влияние Президента и зависимой от него «верхней» палаты на законодательную функцию Думы. Естественно, при таких полномочиях парламента его слабость и, как следствие, неуважение к нему закономерны, равно как неуважение к парламентариям, этим «болтунам» и «крикунам».

Конечно, в неуважительном отношении к парламентариям виноваты прежде всего они сами: слишком многие из них приходят в законодательную власть не для представительства интересов народа, а для осуществления своих собственных интересов. И потому избиратели разочаровываются в представительной власти в целом, не вдаваясь в «детали».

Вот интервью Карякина, которого «Радио России» представило 4 октября 1993 г. как известного писателя: «Я ненавижу этих депутатов! Они ничего не сделали, кроме одного: себе – квартиры». Писатель не замечает, как смещены акценты: ненависть не к конкретным депутатам, незаконно получившим квартиры, а к институту народных депутатов в целом. Еще более хлесткие выражения посылал в прямой эфир в ночь с 3 на 4 октября редактор «Мегаполис-экспресс», призывая «раздавить сгнивший Верховный Совет со своей красной тряпкой».

Любопытная деталь: после 4 октября разговоры о «нахапанных» депутатами квартирах утихли, поскольку был предъявлен ультиматум освободить квартиры в три дня. Но это требование было предъявлено не всем депутатам, а лишь тем, которые не покинули «Белый дом» и продолжали отстаивать «старую», «прогнившую», «реакционную» Конституцию. Другим же депутатам, менее принципиальным и более гибким, но зато «своим» (как их назвал Б. Н. Ельцин), были сохранены квартиры и привилегии, а также последовали и компенсации вместе с новыми должностями.

Идеология уважения к законодательной власти любому обществу удается труднее, нежели идеология уважения к Президенту. Это характерно и для России, где традиционно культивируется отрицательный образ российского парламента и парламентариев. Оно и понятно: представительная власть является более публичной, нежели исполнительная. Критиковать депутатов значительно легче и безопаснее, чем министров и губернаторов.

Слабость Государственной Думы – всего лишь зеркальное отражение отведенного ей конституционного статуса. Слабость большинства региональных парламентов и представительных органов местного самоуправления – проявление реального соотношения сил.

Политический обозреватель Владимир Лепёхин, похоже, понял, что «парламент в России – ничто», лишь оказавшись в роли депутата Государственной Думы: «Не власть, не авторитет. Так, бородавка какая-то на теле истинной власти, объект для насмешек со стороны прессы и интеллектуалов <…>. С первых минут работы стало ясно, что Дума долго не протянет»[195]. Но Лепёхин, слава богу, ошибся в своих прогнозах.

Состав парламента при таком соотношении властей, когда парламент изначально находится в подчиненном положении у Президента, не так уж важен, ведь и задача-то стояла «сформировать декоративный парламент, который никогда не ставил бы вопроса о своем главенстве в структуре государственной власти или хотя бы не принимал за реальность фантазии о разделении властей»[196]. Егор Гайдар цинично откровенничал: «Парламент в России, слава богу, еще не власть»[197].

Кому во все времена была выгодна дискредитация законодательной власти? Не лишним в этой связи будет напомнить изречение Адольфа Гитлера о парламентаризме как таковом: «Уже издавна я ненавидел парламентаризм <…>. Институт парламентаризма ничего, кроме вреда, принести не может вообще. Прежде всего, парламентаризм является причиной того невероятного наплыва самых ничтожных фигур, которыми отличается современная политическая жизнь».

Увы, российские СМИ в освещении работы Госдумы сосредоточили свои усилия на поисках скандалов, раздувании и без того скандальной популярности отдельных политических фигур. И ради чего? Чтобы в очередной раз назвать «чернью»