Парламентаризм. История, теория, технология - Коллектив авторов

позиции придерживался, например, губернатор Красноярского края Александр Лебедь, выступивший против того, чтобы в парламенте заседали «какие-то чижики, ведь, как только начнут избирать новых сенаторов, возникнет серьезная опасность, что каждый губернатор протолкнет туда своего человека – зятя, тестя, племянника, кореша»[183]. Неудивительно, что в назначенные сенаторы бурно ринулся латентный криминалитет. Поистине анекдотичную ситуацию назначения сенатора от Ненецкого автономного округа рассказали «Известия» в публикации «Нового сенатора-бизнесмена ненцы в глаза не видели»[184].

При таком способе формирования Совета Федерации критерии подбора сенаторов становятся всё более антинародными, антигосударственными, что начинает противоречить интересам национальной безопасности[185].

Кроме того, с 2000 г. сенаторы работают на постоянной основе. Хорошо, если это компетентные представители. Но компетентность в данном случае далеко не на первом месте. На народ взвалена еще одна ноша – обеспечение сенаторов, работающих на постоянной основе, квартирами, служебным транспортом и прочими сенаторскими атрибутами.

Сенаторы, на наш взгляд, должны избираться народом. Однако тенденция совершенно другая, и в 2014 г. появился институт назначенных Президентом сенаторов (президентская квота), причем в результате конституционной реформы 2020 г. эта квота увеличена до 30 сенаторов.

Уважение к закону и законодательным органам неотделимы друг от друга. Но невозможно требовать от народа уважения к парламенту, критерии формирования которого приобрели сомнительный характер. Еженедельник «Аргументы и факты», рассказав о первоначальном несогласии сенаторов утверждать отзыв президентом Татарстана М. Шаймиевым своего представителя в СФ Р. Алтынбаева, сделал вывод: «Следующим шагом, скорее всего, станет инициирование в Госдуме закона о прямых выборах членов Совета Федерации, как это было до 1995 года. По мнению наблюдателей, остановить этот процесс уже не удастся»[186]. Председатель Совета Федерации, которым в то время был С. М. Миронов, будучи с визитом в Самаре, пояснил свою позицию по поводу формирования верхней палаты парламента. По его мнению, «сенаторов должны избирать. Однако переход к выборной системе должен произойти не сразу, а через два-три года. При этом выборы должны идти в текущем режиме, например, один сенатор от региона избирается одновременно с губернатором, а другой – вместе с депутатами регионального парламента»[187]. Как видим, прогноз С. М. Миронова оказался слишком оптимистичным и несостоятельным.

В 1990-е гг. появилась обширная литература о российском парламентаризме и представительных органах как дореволюционной России 1906–1917 гг., так и постконтрреволюционной России (после 1993 г.)[188].

Власть российского самодержца с момента подписания Манифеста от 17 октября 1905 г. ограничивалась: появилась Государственная Дума как орган представительного народовластия. А появление избираемого парламента и есть конституционный строй. В. И. Ульянов-Ленин писал, что Государственная Дума «оказалась орудием русской революции, ее породившей <…>. Революционный пролетариат раз навсегда сделал невозможным управление Россией без представительных учреждений». Жизнь подтвердила мысль М. М. Сперанского, согласно которой «никакое правительство, с духом времени не сообразное, против всемощного его действия устоять не может»[189]. В этом смысле представительное учреждение является не только продуктом революции, но и своеобразным буфером между правительством и народом.

В научной литературе зарождение конституционного строя в России связывается с Манифестом 17 октября 1905 г., когда создание Государственной Думы и связанная с этим реорганизация других высших органов государства привели к возникновению системы, хоть в какой-то мере подобной буржуазному парламентскому строю[190], конституционному.

В Великобритании зачатки конституционного строя возникли еще в 1215 г., потому что с того времени Великая хартия вольностей ограничила королевский абсолютизм созданием парламента. Дуализм власти, при котором законодательствовали одновременно и глава государства, и парламент, закончился созданием в XVII в. парламентской монархии. Современная конституционная, парламентская монархия – это такая форма правления, при которой законодательствует только парламент, он же формирует правительство. Иными словами, устойчивость конституционного строя в парламентской стране (причем как в монархии, так и в республике) – это устойчивость парламентаризма данной страны, полнокровность его законодательной, бюджетной и контрольной функций. Не случайно понятие конституционной монархии и понятие парламентарной монархии употребляются как идентичные. Иными словами, действенный парламент – показатель развитости конституционного строя, эффективности конституции.

Исходя из этого, становится понятным, почему в Великобритании при отсутствии писаной конституции как единого основного закона бесспорно наличие развитого конституционализма, характеризующегося высокой конституционной культурой. В Великобритании на основе многовекового парламентаризма и уважения к парламенту, статусу парламентария развита конституционная демократия и поэтому нет нужды в писаной конституции.

В России же всегда на первом месте были сильные лидеры – цари, комиссары, вожди, генеральные секретари, отцы народов, теперь вот президенты и губернаторы и т. д. Но в России никогда не было стабильного парламента. Для российской политической действительности и сегодня характерно глубинное неприятие властью демократических институтов наряду с многоцветием демагогических лозунгов о демократии.

Реформирование политической системы России началось с принятия Постановления I Съезда народных депутатов РСФСР от 20 июня 1990 г. «О механизме народовластия в РСФСР». Поскольку тогда еще существовал СССР, постольку Постановление, видоизменяющее советскую политическую систему в лице ее ядра – РСФСР, несомненно, повлияло на всё советское пространство. В данном Постановлении под механизмом народовластия понималось осуществление государственной власти «народом непосредственно или через представительные органы власти в центре и на местах»[191]. Прошло немногим более трех лет, и те же самые деятели, которые приняли данное Постановление, имевшее характер революционного манифеста, устранили «строптивые» представительные органы власти (методом их «добровольного» самороспуска на местах) и сконструировали «укрощенную» форму представительной системы.

Всегда заманчиво методом быстрого скачка поменять «плохую политическую систему» на «хорошую», а «омертвевшую» старую конституцию – на «прогрессивную». Но вряд ли при этом возникает гарантия того, что созданная на основе новой конституции политическая система получит широкую социальную базу для своей поддержки. Впрочем, когда революционная функция конституционализма достигает цели, победившая политическая сила больше не нуждается в «отработанной» социальной базе и готова устранить из политической системы олицетворяющий ее парламент.

«Каждый парламент в российской истории, – напоминает американский политолог и советолог Стивен Коэн, – отменялся во имя той или иной "высокой демократии". Ельцин говорил, что он был вынужден уничтожить парламент из-за противодействия коммунистическо-фашистского блока. Но такого блока не было. Еще одной причиной разгона парламента Ельцин назвал то, что Россия стала распадаться на кусочки из-за того, что старый парламент поддерживал местные Советы. Но сейчас чуть ли не все лидеры местных властей оказались в Совете Федерации, и Ельцину придется искать у них поддержку, не полагаясь на Думу. <…> Ельцин ничего не изменил в лучшую сторону, а Россия потеряла парламент»[192].

Почему Стивен Коэн так жестко формулирует вывод, что «Россия потеряла парламент»? Во-первых, неконституционно были ликвидированы Съезд народных депутатов и Верховный Совет Российской Федерации. Во-вторых, речь идет о том, что Россия вообще не имела парламента с 21 сентября 1993 г. до избрания и первого заседания нового парламента. В-третьих, то, что она приобрела по новой Конституции, вряд ли может считаться полноценным парламентом.