Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе - Линда Кук

* Данные за 2000–2001 годы по Беларуси противоречат другим источникам Всемирного банка и Индексу коррупции Transparency International. далось в Беларуси, поскольку здесь оно сохранило больший контроль над производственными активами, ограничив как приватизацию, так и коррупцию и уклонение от уплаты налогов, которые наблюдались в других странах. Высокий уровень коррупции, показанный здесь для Беларуси в 2000–2001 годах, демонстрирует необычную степень дискретности и противоречит другим источникам, в том числе отчету Всемирного банка за 2002 год, в котором утверждается, что «в Беларуси удалось в значительной степени избежать вопиющей коррупции и плохого экономического управления». Индекс коррупции Transparency International также ставит показатели по Беларуси значительно ниже и ближе к показателям по Польше и Венгрии[265].

Государственные расходы

Данные о государственных расходах в целом дают весьма схожие представления о дееспособности государства. Общий объем государственных расходов для стран с переходной экономикой сократился, поскольку их роль в экономике ослабла, а благодаря приватизации и неформальному сектору многие виды деятельности оказались вне досягаемости налоговых органов. Уклонение от налогов и сборов на социальное обеспечение на раннем этапе переходного периода было весьма распространено. К концу 1990-х годов в Польше и Венгрии ситуация с обеспечением исполнения и соблюдения законов значительно улучшилась: более трех четвертей налогоплательщиков сообщали, что они никогда не уклоняются от уплаты налогов, и лишь небольшая часть признала, что они делают это часто. В Беларуси сборы налогов мало изменились с советских времен. По данным МВФ, «в отличие от многих стран этого региона, в Беларуси соблюдение законодательства является удовлетворительным, а налоговое администрирование и применение налогового законодательства – адекватным» [IMF 2004: 16]. К 2001–2002 годам объем государственных расходов как доля ВВП в разных странах существенно различался, составляя почти 53 % в Венгрии, около 46 % в Польше и Беларуси, около 37 % в России и 21 % в Казахстане[266]. Особенно серьезные проблемы были в Казахстане, где, как уже объяснялось ранее, правительство отказалось от попыток положиться на фонды медицинского страхования, финансируемые за счет налогов, потому что сборы были настолько низки, что базовое медицинское обеспечение рухнуло.

Таблица 5.7

Эффективность государства в переходных экономиках (ранжирование по перцентилям)*

Источник: [Kaufmann et al. 2005].

* Данные представляют собой перцентильное ранжирование страны по показателю эффективности правительства (100 % означает, что страна имеет более высокие показатели, чем любая другая страна; 0 % – означает, что страна имеет более низкие показатели, чем любая другая страна). Эффективность государства измеряется качеством государственных услуг, качеством государственной гражданской службы и степенью ее независимости от политического давления, качеством разработки и осуществления политики, а также степенью доверия к приверженности правительства такой политике.

Изменение в объеме государственных расходов можно рассматривать как корректировку к уровням экономического развития и восстановления, но это далеко не все. Широко распространено мнение, что коммунистические государства поддерживали уровни налогообложения и государственных расходов, слишком высокие по отношению к уровню их доходов. За десятилетие с 1990 по 2000 год государственные расходы в СНГ в среднем снизились до уровней, сопоставимых со странами с аналогичным уровнем дохода на душу населения. В странах Восточной Европы, напротив, государственные расходы в 2000 году были почти на треть выше, чем в среднем в странах со схожим уровнем дохода на душу населения [Mitra, Stern 2003: 5]. В Беларуси расходы оставались значительно выше, чем в других государствах СНГ. В целом государства, сохранившие или быстро восстановившие контроль над своей экономикой либо государственно-авторитарными, либо рыночно-демократическими методами, сохраняли сравнительно высокий уровень сбора доходов и государственных расходов.

Эффективность государства

Последним рассмотрим показатель эффективности государства, разработанный Всемирным банком для измерения качества государственных услуг и государственной гражданской службы, а также качество разработки и осуществления политики и доверия к приверженности правительства осуществлению своей политики. По таблице 5.7 виден достаточно высокий уровень эффективности государств Польши и Венгрии – не менее 70 % в перцентильном рейтинге. Рейтинги Российской Федерации и Казахстана значительно ниже, хотя и улучшились с 20 и 12 % соответственно в 1996 году до почти 39 и 18 % в 2002 году. Очень низкие рейтинги Беларуси, вероятно, связаны с опорой этой системы на показатели качества государственных услуг и государственной гражданской службы, а также со степенью независимости госслужащих от политического давления, которые все явно являются низкими. Однако другие данные указывают на то, что правительство Беларуси достаточно эффективно формулирует и проводит в жизнь выбранную им политику[267].

В целом эти три показателя свидетельствуют о существенных различиях в возможностях пяти государств в области налогообложения, регулирования и управления. Польша и Венгрия, а также с меньшим консенсусом Беларусь демонстрируют сильный потенциал по всем трем показателям, в то время как Россия и Казахстан в этом отношении существенно слабее. В конце я покажу, что различия в дееспособности государства в сочетании с различными моделями либерализации приводят к появлению различных типов посткоммунистических государств всеобщего благосостояния.

Международные интервенции

Как и в случае с Россией, в трансформацию польского, венгерского и казахского государства всеобщего благосостояния были глубоко вовлечены международные институты. Основным внешним актором, способствовавшим либерализации и сокращению во всем посткоммунистическом регионе, был Всемирный банк. В 1997 году Польша и Венгрия также начали процесс вступления в Европейский Союз. ЕС обычно ассоциируется с европейской социальной моделью, особенностями которой, хотя это нигде и не кодифицировано, считается упор на солидарность, сплоченность общества, социальные права и инклюзивность, а также политические переговоры между социальными партнерами. Она резко контрастирует с продвигаемыми МФИ принципом остаточности государства всеобщего благосостояния, приватизацией и снижением государственной ответственности. Вступление в ЕС иногда приводят в качестве одного из основных факторов, которые формировали развитие государств всеобщего благосостояния стран Восточной Европы, ориентируя их на европейские нормы и практику [Orenstein, Haas 2002]. Однако тщательные эмпирические исследования в целом приводят к выводу о том, что фактическое влияние Европейского Союза на социальную политику в присоединяющихся к нему странах было весьма скромным и в какой-то мере неоднозначным, а также что в действительности оно не бросало вызов либеральной модели[268]. Далее я кратко рассматриваю роль МФИ в этих четырех ситуациях, а затем сравниваю влияние ЕС в Польше и Венгрии.

В 1990-х годах Всемирный банк спонсировал в Польше, Венгрии и Казахстане проекты в социальном секторе – в области пенсионного обеспечения, борьбы с бедностью, рынков труда, здравоохранения и образования[269]. Посткоммунистические правительства Польши и Венгрии тесно сотрудничали с должностными лицами