Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления. 2-е издание - Екатерина Заболотских

А. А. Безуглов, рассматривая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, пишет о том, что «в этом случае налицо типично конституционно-правовая ответственность»[66].

С. Д. Князев идею обособления муниципально-правовой ответственности считает надуманной, а ответственность субъектов муниципальной власти перед населением и государством относит к конституционно-правовой[67].

В научных исследованиях известных конституционалистов, таких как О. Е. Кутафин[68], Н. М. Колосова[69], А. А. Сергеев[70] и другие, ответственность органов местного самоуправления перед населением и перед государством рассматривается как конституционно-правовая, и соответственно, санкции, к ним применяемые, рассматриваются как конституционно-правовые.

Итак, в вопросе о выделении муниципально-правовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности в научной литературе выделяются три позиции.

1. Муниципально-правовая ответственность представляет собой новый, самостоятельный вид юридической ответственности, выделяемый по такому критерию, как инстанция ответственности, т. е. сторона правоотношения, перед которой наступает ответственность[71]. В качестве такой стороны выступает население муниципального образования. Именно по этому признаку, по мнению Е. С. Шугриной, «производится разграничение муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности»[72].

2. Муниципально-правовая ответственность рассматривается как комплексный институт, охватывающий все отношения ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. Такой подход разделяют Н. Н. Черногор, Е. В. Измайлова, И. А. Алексеев[73].

3. Существует конституционно-правовая ответственность за нарушение муниципально-правовых норм, какие-либо основания для выделения в отдельный вид муниципально-правовой ответственности (включая употребление самого термина «муниципально-правовая ответственность») отсутствуют. Такого взгляда придерживаются в основном конституционалисты, считающие выделение муниципально-правовой ответственности искусственным, например С. Д. Князев, Н. М. Колосова[74] и другие.

Исходя из анализа вышеназванных позиций по вопросу о выделении муниципально-правовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности, необходимо обратить внимание на следующие важные моменты.

Представленное в работах Н. Н. Черногора, Е. В. Измайловой, И. А. Алексеева понимание муниципально-правовой ответственности как комплексного института, на наш взгляд, не дает возможности четко отграничить ее от других видов юридической ответственности, применяемых в муниципально-правовых отношениях. Такой подход является слишком широким. Не следует гражданско-правовую ответственность органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами, так же как и уголовную ответственность должностных лиц местного самоуправления, рассматривать как муниципально-правовую. Более подробно вопрос о разграничении институтов муниципально-правовой ответственности и ответственности в муниципальном праве будет освещен в следующем параграфе.

Мы не разделяем и слишком узкое понимание муниципально-правовой ответственности Г. Н. Чеботаревым, Е. С. Шугриной, М. С. Долгополовой, которые необоснованно, на наш взгляд, сужают круг субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления несут муниципально-правовую ответственность, до населения муниципального образования, и сводят муниципально-правовые санкции лишь к отзыву выборных лиц местного самоуправления и выражению недоверия. Считаем, что роспуск представительного органа муниципального образования, отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, введение временной финансовой администрации в муниципальном образовании и некоторые другие санкции следует рассматривать как муниципально-правовые, так как основанием применения санкций в обоих случаях является ненадлежащее осуществление органами и должностными лицами местного самоуправления муниципальной власти, а их содержание сводится к неблагоприятным для правонарушителя последствиям неимущественного характера – к лишению права самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения.

Вызывает возражения и позиция конституционалистов, отождествляющих муниципально-правовую ответственность с конституционно-правовой. Во многом она объясняется, на наш взгляд, тем, что теоретическая разработка института конституционно-правовой ответственности связана еще с советским периодом развития государства и права, когда муниципального права как отрасли не существовало, а органы местного самоуправления были включены в систему органов государственной власти. Каких-либо отличий в правовом статусе органов местного самоуправления и органов государственной власти не было, так же как и отличий в правовом регулировании ответственности указанных органов. Следовательно, не было необходимости рассматривать ответственность органов местного самоуправления отдельно от ответственности органов государственной власти. Неслучайно в исследованиях того периода использовался термин «государственно-правовая ответственность», а не «конституционно-правовая»[75].

Безусловно, определенное сходство между конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственностью есть, ведь оба эти вида ответственности представляют собой разновидности публично-правовой ответственности, связанной с осуществлением публичной власти. Вопросам публично-правовой ответственности в юридической литературе последних лет уделяется достаточно много внимания[76]. Мы же остановимся лишь на некоторых ее особенностях.

Нарушение норм публичного права затрагивает интересы всего общества, и в связи с этим публично-правовые санкции всегда устанавливаются в пользу публичной власти. Это полностью справедливо как в отношении конституционно-правовой ответственности, так и муниципально-правовой, осуществляемых не столько для защиты прав отдельных лиц, сколько в целях обеспечения интересов всего общества, интересов населения самоуправляющихся территориальных коллективов.

Публично-правовая ответственность стоит на защите правопорядка и не может оставить без внимания нарушение публично-правовых установлений, даже если отсутствует инициатива лица, право которого нарушено. Тем более что в большинстве случаев правонарушение в области как конституционного, так и муниципального права затрагивает права или охраняемые законом интересы неограниченного круга лиц.

В публично-правовых санкциях (конституционно-правовых, муниципально-правовых) помимо восстановления нарушенного права явно виден карательный характер ответственности, имеющей целью наказание правонарушителя.

Публично-правовая ответственность предусматривается только законом. Ни конституционно-правовая, ни муниципально-правовая ответственность не может быть установлена договором сторон.

Несмотря на указанные черты сходства, представляется необходимым отграничивать муниципально-правовую ответственность от конституционно-правовой по следующим основаниям.

1. Каждый вид юридической ответственности выполняет задачу охраны определенной группы общественных отношений, урегулированных правом. Специфичность муниципальных правоотношений, как и выделение отрасли муниципального права, является общепризнанной, что дает нам основание говорить о самостоятельности и муниципально-правовой ответственности.

2. Для каждого из названных видов юридической ответственности характерно наличие специфических нормативно-правовых актов, закрепляющих основания, условия и процедуры реализации.

3. Конституционный деликт и муниципальное правонарушение как основания соответствующих видов ответственности отличаются по объекту посягательства. Объектом муниципального правонарушения выступают регулируемые и закрепляемые нормами муниципального права общественные отношения в сфере решения вопросов местного значения. Объектом же конституционного деликта являются конституционные правоотношения, складывающиеся в сфере осуществления государственных полномочий.

4. Муниципально-правовая ответственность есть ответственность за ненадлежащее осуществление муниципальной власти (в формах представительной и непосредственной демократии)[77]. Муниципальная власть и государственная власть не тождественны по действующей Конституции, хотя и выступают как формы единой публичной власти, они имеют свои отличия, что и обусловливает различия конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности.