Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления. 2-е издание - Екатерина Заболотских

В то же время данная классификация не является исчерпывающей, так как не дает полного представления о характере правонарушений, которые являются основаниями наступления указанных видов ответственности, и санкциях, установленных за совершение этих правонарушений.

Во-вторых, в отечественной правовой науке юридическую ответственность, как уже отмечалось, традиционно принято классифицировать на виды в зависимости от отраслевой принадлежности.

На этом основании Е. С. Шугрина выделяет уголовную, административную, дисциплинарную, гражданско-правовую, конституционно-правовую и муниципально-правовую ответственность, которую несут органы и должностные лица местного самоуправления[45]. Эту же позицию разделяет Г. Н. Чеботарев[46]. Аналогичный перечень видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, за исключением муниципально-правовой, приводит М. М. Мокеев[47].

Отраслевой подход к классификации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления позволяет использовать сложившуюся десятилетиями в отраслевых юридических науках теорию отраслевых видов ответственности и способствует уяснению природы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.

В-третьих, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления может быть классифицирована в зависимости от субъекта ответственности.

К. И. Амирбеков предлагает в связи с этим выделять юридическую ответственность муниципального образования в целом, представительного органа местного самоуправления, члена представительного органа местного самоуправления (депутата), выборного должностного лица местного самоуправления, назначаемых должностных лиц местного самоуправления и иных непредставительных и невыборных органов в виде различных комиссий, отделов, управлений, советов и т. п.[48]

Н. Н. Черногор считает такой подход объективно обусловленным. «Необходимость выделения в структуре органов местного самоуправления представительных органов, выборных должностных лиц и т. д. как самостоятельных субъектов юридической ответственности обусловлена тем, что указанные субъекты выполняют различные функции, отличаются порядком формирования и взаимоотношениями с населением, одни субъекты подотчетны и подконтрольны другим»[49]. Разделяя мнение Н. Н. Черногора, добавим, что в рамках данного подхода расширяются возможности для более глубокого изучения санкций, оснований и порядка их применения в отношении конкретных органов и должностных лиц местного самоуправления.

В-четвертых, юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления может быть классифицирована в зависимости от того, какой интерес (частный или публичный) нарушен деянием ответственного субъекта.

Такой подход разделяют С. С. Мялковский[50], А. А. Сергеев[51] и ряд других авторов, отмечающие разный характер юридической ответственности, наступающей перед физическими и юридическими лицами, и ответственности перед населением и перед государством. В первом случае частный интерес физических и юридических лиц направлен на восстановление их нарушенных прав и законных интересов. Ответственность же перед населением и государством носит публично-правовой характер, в ней прослеживаются последствия нарушения наиболее важных с точки зрения государства и общества правил поведения, публичных интересов.

Приведенные выше классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления далеко не исчерпывающие. Возможно выделение коллективной и индивидуальной[52], штрафной и правовосстановительной[53] ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Главное, что каждая из них имеет право на существование, и на разных этапах научного познания, а также в целях более эффективного правотворчества нужно использовать разные подходы к классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Установление системы мер ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в целом служит обеспечению законности и правопорядка в системе местного самоуправления. Муниципально-правовая ответственность как особый вид юридической ответственности предполагает выделение системы муниципально-правовых санкций, которые вместе с санкциями других видов ответственности призваны обеспечить самостоятельное и под свою ответственность функционирование местного самоуправления в пределах его полномочий.

§ 2. Понятие и основания

муниципально-правовой ответственности

Термин «муниципально-правовая ответственность» все чаще появляется на страницах научной и учебной литературы[54]. Это связано с разработкой теоретических основ самой отрасли муниципального права и ее правовых институтов.

Одной из первых вводит в научный оборот термин «муниципально-правовая ответственность» Е. С. Шугрина. Она пишет: «В зависимости от вида юридической ответственности можно выделить уголовную, административную, дисциплинарную, гражданско-правовую, материальную и муниципально-правовую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления»[55].

Характеризуя муниципально-правовую ответственность, Е. С. Шугрина отмечает, что основанием данного вида ответственности является утрата доверия и что наступает она перед населением муниципального образования[56].

Аналогичной точки зрения придерживаются Г. Н. Чеботарев[57], М. С. Долгополова[58], которые также относят к муниципально-правовой ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Указанные авторы отграничивают муниципально-правовую ответственность от других видов юридической ответственности по такому критерию, как инстанция ответственности, т. е. сторона правоотношения, контролирующая, оценивающая поведение другой стороны и применяющая меры воздействия, включая принуждение.

Н. Л. Пешин ответственность перед населением муниципального образования называет «специфическим видом ответственности», отмечая при этом, что она не может быть отнесена ни к одному из существующих видов юридической ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной, гражданско-правовой) и что такого рода ответственность не обязательно наступает в результате неправомерных действий органов местного самоуправления, и именно это отличает ее от других вышеназванных форм»[59]. Н. Л. Пешин не употребляет термин «муниципально-правовая ответственность», но под «специфическим видом ответственности» органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением он имеет в виду именно ее.

Н. Н. Черногор предлагает ввести в научный оборот понятие муниципально-правовой ответственности, которая представляет собой «отраслевой вид одноименной отрасли права и охватывает все отношения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами»[60].

Муниципально-правовая ответственность предстает как комплексный институт и в исследованиях Е. В. Измайловой[61], И. А. Алексеева[62]. В частности, И. А. Алексеев рассматривает муниципально-правовую ответственность «как комплексный институт отрасли муниципального права, в котором по предметному признаку объединены разнообразные по своей природе правовые нормы, регулирующие отношения в сфере местного самоуправления»[63].

В теории отраслевой юридической ответственности, в частности налоговой ответственности, аналогичной точки зрения придерживается С. Г. Пепеляев, который считает, что «ответственность за нарушения налогового законодательства есть совокупность различных видов юридической ответственности. О налоговой ответственности можно говорить только как о комплексном институте, объединяющем нормы различных отраслей права, направленные на защиту налоговых правоотношений»[64].

Такое понимание ответственности является не бесспорным, но возможным. Так, Б. Т. Базылев отмечал, что «…внутри структурных подразделений института юридической ответственности, а также между ними существуют тесные координационные, субординационные, функциональные и иные связи и зависимости» и что «вся совокупность норм ответственности в праве образует единое целое, систему норм в рамках механизма правового регулирования, к примеру, правонарушения, совершенные в сфере трудовых отношений, могут повлечь за собой не только дисциплинарную, но также и административную и даже уголовную ответственность. В данном случае основные структурные подразделения института ответственности охраняют от посягательств определенный комплекс общественных отношений, регулируемых одной отраслью права»[65]. Суть данного подхода видится нам в том, что отраслевые виды юридической ответственности не рассматриваются как самостоятельные, а предстают как структурные подразделения общего института юридической ответственности.