Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления. 2-е издание - Екатерина Заболотских

4. Муниципально-правовая ответственность есть ответственность за ненадлежащее осуществление муниципальной власти (в формах представительной и непосредственной демократии)[77]. Муниципальная власть и государственная власть не тождественны по действующей Конституции, хотя и выступают как формы единой публичной власти, они имеют свои отличия, что и обусловливает различия конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности.

5. Муниципально-правовая ответственность связана с ненадлежащим исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления возложенных на них в силу Закона полномочий по решению вопросов местного значения. Конституционно-правовая ответственность наступает для субъектов конституционно-правовых отношений в связи с неправомерными действиями (бездействием) в сфере решения вопросов государственного значения на федеральном уровне или на уровне субъекта Российской Федерации либо в сфере отдельных переданных государственных полномочий органам местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. Решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно, органы государственной власти не вправе осуществлять властные полномочия по решению указанных вопросов, а следовательно, не могут выступать в качестве субъектов муниципально-правовой ответственности.

Мы предлагаем под муниципально-правовой ответственностью понимать закрепляемую муниципально-правовыми нормами обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления, ненадлежащим образом осуществляющих полномочия по решению вопросов местного значения, отвечать за свои противоправные деяния и претерпевать действие муниципально-правовых санкций, налагаемых на них уполномоченной инстанцией.

Цель разработки института муниципально-правовой ответственности состоит в создании более упорядоченного механизма муниципально-правовых отношений, который должен обеспечить формирование правомерного поведения субъектов, наделенных полномочиями решать вопросы местного значения. Этой целью предопределяются и функции муниципально-правовой ответственности:

– во-первых, побудительная, так как меры муниципально-правовой ответственности, имея прежде всего превентивное значение, служат средством лучшей организации работы органов и должностных лиц местного самоуправления, депутатов, т. е. они стимулируют должное поведение субъектов муниципально-правовых отношений;

– во-вторых, карательная, так как применение мер муниципально-правовой ответственности влечет неблагоприятные правовые последствия для субъектов муниципально-правовых отношений;

– в-третьих, восстановительная, так как у муниципально-правовой ответственности, как и у юридической ответственности в целом, имеется цель восстановления действия нарушенного права.

Любой вид юридической ответственности выполняет восстановительную и карательную функции. Общественные отношения, выступающие объектом муниципального правонарушения, одновременно являются и объектом восстановительного воздействия муниципально-правовой ответственности. Ввиду того что эти общественные отношения являются урегулированными нормами муниципального права, восстановительная функция направлена на приведение в нормальное состояние муниципально-правовых отношений.

Карательная функция муниципально-правовой ответственности связана с применением мер взыскания, основная цель которых состоит в том, чтобы лишить или ограничить субъект ответственности в его правах. Например, отзыв депутата представительного органа муниципального образования, отрешение от должности главы муниципального образования лишают указанных субъектов их специального правового статуса.

Предостерегая субъектов муниципально-правовых отношений от совершения противоправных деяний, муниципально-правовая ответственность, с одной стороны, охраняет общество от нежелательных ситуаций, с другой – стимулирует правомерное поведение.

При разработке института муниципально-правовой ответственности должны быть взяты на вооружение базовые положения общей теории юридической ответственности. Любая реальная юридическая ответственность имеет три основания: нормативное (систему регулирующих ее правовых норм), фактическое (неправомерные деяния субъектов права), процессуальное (акты субъектов власти о применении санкций правовых норм к конкретным субъектам).

Нормативным основанием наступления муниципально-правовой ответственности следует считать правовые предписания, устанавливающие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, закрепленные в источниках муниципального права. Муниципально-правовые нормы выступают своего рода эталоном возможного и должного поведения этих субъектов. По этому эталону определяется правомерность или противоправность их действий.

Фактическим основанием для применения муниципально-правовых санкций выступает муниципальное правонарушение. Характеризуя муниципальное правонарушение, следует отметить, что для него характерны признаки правонарушения в целом.

1. Любое правонарушение характеризуется нарушением выраженного в норме права обязательного правила поведения. Применительно к муниципальным правонарушениям речь идет о нарушении муниципально-правовых норм. Положение о том, что «правонарушения противоречат нормам права и совершаются вопреки им»[78], является основополагающим при уяснении юридической природы правонарушений в целом.

2. Муниципальное правонарушение, как и любое другое правонарушение, выражается в действии или бездействии субъекта правоотношений.

3. Правонарушения наносят вред или создают опасность такого вреда для личности, общества и государства, т. е. обладают общественно опасным характером. Муниципальное правонарушение в конечном итоге посягает на интересы населения и государства, находящиеся под защитой закона.

4. Правонарушение влечет за собой применение к правонарушителю в установленном законом порядке специфических муниципально-правовых санкций. Следует иметь в виду, что муниципально-правовые санкции могут налагаться не только государственными органами, но и органами местного самоуправления, а также самими жителями муниципального образования (в случае решения вопроса об отзыве выборных лиц местного самоуправления).

На основании вышеперечисленных признаков можно дать следующее определение муниципального правонарушения как одной из разновидностей правонарушения.

Муниципальное правонарушение – это деяние (действие или бездействие) органа или должностного лица местного самоуправления, противоречащее нормам муниципального права, совершаемое в сфере осуществления местного самоуправления и влекущее за собой применение муниципально-правовых санкций уполномоченной инстанцией.

Муниципальное правонарушение является фактическим правовым основанием ответственности и в силу этого характеризуется совокупностью объективных и субъективных признаков, образующих его состав. В структуре муниципального правонарушения следует различать следующие элементы: объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона.

Объектом муниципального правонарушения являются регулируемые и охраняемые нормами муниципального права общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления органами и должностными лицами местного самоуправления задач и функций местного самоуправления, непосредственно связанных с решением вопросов местного значения.

Объективная сторона правонарушения – это внешнее проявление противоправного деяния. Признаками объективной стороны муниципальных правонарушений следует считать само противоправное деяние и его результат, а также наличие причинной связи между деянием и наступившими последствиями.

Не соответствующим должному поведению может быть как действие, так и бездействие. При этом бездействие может быть признано таковым лишь при условии, если субъект муниципально-правовой ответственности не выполнил возложенной на него обязанности и не совершил действие, которое должен был совершить. Примером бездействия может служить непринятие мер представительным органом муниципального образования по исполнению решения суда, направленного на отмену незаконного муниципально-правового акта.

Субъектами муниципального правонарушения являются субъекты муниципально-правовых отношений, наделенные муниципально-правовым статусом, связанным с исполнением возложенных на них полномочий по решению вопросов местного значения. К ним относятся представительный орган муниципального образования, местная администрация, депутаты представительного органа муниципального образования, члены выборного органа местного самоуправления, глава муниципального образования и глава местной администрации, ими могут быть и иные органы и должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования. Среди субъектов муниципально-правовой ответственности выделяются коллективные субъекты ответственности – выборные и иные органы местного самоуправления и индивидуальные субъекты – депутаты представительного органа муниципального образования, члены выборного органа местного самоуправления, выборные и иные должностные лица местного самоуправления.