Административная ответственность за правонарушения в области охраны недр и недропользования. Монография - Мария Шлютер

М. С. Шлютер

Административная ответственность за правонарушения в области охраны недр и недропользования

Монография

От автора

Административная ответственность является динамичным, меняющимся правовым институтом. На фоне этого существующее с начала 90-х гг. законодательство о недрах оставалось практически без значительных изменений. При этом в части установления административной ответственности два базовых нормативных правовых акта (КоАП и Закон РФ «О недрах») существуют без должной терминологической и системной взаимной связи. Это, естественно, порождает не только теоретические вопросы, но и практические проблемы.

В настоящей монографии предпринята попытка выделить вопросы, носящие проблемный характер, а также предложить способы их решения. Общее исследование темы административной ответственности в недропользовании может быть полезным не только в текущем учебном процессе и юридической практике, но и, с учетом работы по изменению КоАП РФ, а также Закона РФ «О недрах», может помочь в разработке и совершенствании соответствующей нормативной правовой базы.

Автор выражает искреннюю признательность всем, чья помощь и поддержка способствовали написанию и выходу этой работы в свет, в первую очередь всему коллективу кафедры административного права и процесса МГЮА им. О. Е. Кутафина, в особенности проф. Попову Л. Л., проф. Кузьмичевой Г. А., проф. Студеникиной М. С., проф. Мигачеву Ю. И., проф. Агапову А. Б., проф. Нечевину Д. К., проф. Старостину С. А., ст. преп. Шилюк Т. О., доц. Стандзонь Л. В., ст. преп. Бакуровой Н. Н., преп. Сладковой А. В. за помощь и поддержку в работе над кандидатской диссертацией, послужившей теоретической основой для данной монографии.

Отдельная благодарность директору Института горного и энергетического права Российского государственного университета нефти и газа имени И. М. Губкина В. Д. Мельгунову за идею написания и издания данной монографии и неоценимую помощь в работе над ней и в процессе ее публикации.

Особая признательность канд. юрид. наук Масляеву И. А. за совместную работу и приобретенные профессиональные опыт и знания, использование которых помогло автору в научной разработке выбранной темы исследования.

И, безусловно, специальная благодарность родителям, Благовещенской Е. Н. и Благовещенскому А. Г., за полную поддержку начинаний автора и помощь в их реализации, а также Шевцовой Н. Н. за неоценимую практическую помощь.

М. С. Шлютер,

кандидат юридических наук

Введение

Существующие в настоящий момент условия социально-экономического развития Российской Федерации ставят задачу совершенствования правовых форм и методов управления государственной собственностью. Для решения этой задачи важное значение приобретает повышение эффективности государственного управления в сфере природопользования, поскольку многие природные ресурсы, в первую очередь недра и залегающие в них полезные ископаемые, находятся в собственности государства и составляют важный потенциал его развития. Административная ответственность в данном случае представляет собой один из правовых элементов государственного управления.

Недра занимают особое место в экономике Российской Федерации. Минерально-сырьевой комплекс Российской Федерации обеспечивает до трети ВВП страны, а экспорт полезных ископаемых приносит более 70 % валютных поступлений. Россия занимает первое место в мире по разведанным запасам природного газа, железной руды, угля, третье место – по разведанным запасам золота и является лидером и среди стран СНГ по запасам и добыче углеводородов. Платежи за пользование недрами в бюджет Российской Федерации за один только 2010 год составили порядка 26 млрд. рублей, в том числе поступления в федеральный бюджет разовых платежей – около 18 млрд. рублей, плата за предоставление геологической информации – 73 млн. рублей1. Идет активное хозяйственное освоение недр: по итогам 2011 г. суммарный объем добычи нефти увеличился по сравнению с 2010 г. на 7, 1 млн. тонн (1, 4 %) и составил 512, 4 млн. тонн2.

Недра выступают не только как ресурс государства. Они являются также компонентом природной среды. В связи с чем недра должны рассматриваться как объект с экономической и экологической составляющими.

Существующая в настоящее время нормативная база в сфере недропользования и охраны окружающей среды хотя и подвергалась неоднократным изменениям, тем не менее в полном объеме не отвечает требованиям современного социально-экономического развития страны и нуждается в модернизации. При этом следует отметить недостаточность закрепленных в праве экономических стимулов для рационального природопользования, что приводит к значительным экономическим потерям.

Долгосрочная государственная программа изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья входит в национальную стратегию социально-экономического развития страны и направлена на повышение благосостояния ее граждан, обеспечение экономической безопасности России и защиту ее геополитических интересов на мировом рынке минерального сырья.

В настоящее время комплексность в вопросе пользования недрами выражается в повышении значимости таких принципов ведения хозяйственной деятельности, которые позволяют уравновесить антагонистические интересы экологии и экономики, сбалансировать их и препятствовать применению исключительно потребительского отношения к природным ресурсам.

Сочетание экономики и экологии составляет один из проблемных блоков хозяйственной жизни, а также экологического и природоресурсного законодательства. В современной ситуации интересы охраны окружающей среды зачастую отступают перед экономическими требованиями. В этих условиях тем более повышается роль и значение правовых методов в уравновешивании такого «противостояния», сдерживания чисто потребительского отношения к природным ресурсам.

Формирование и последовательная реализация единой государственной политики в области экологии и использования природных ресурсов, направленной на их рациональное использование и охрану окружающей среды, является базисом устойчивого развития Российской Федерации. Основы этой политики закреплены в Конституции Российской Федерации, а также в таких стратегически важных российских и международных документах, как Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», решения Конференций ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.) и по устойчивому развитию (Йоханнесбург, 2002 г.).

Для того чтобы недра как природный ресурс еще долгие годы продолжали служить для общественного блага, необходима их соответствующая охрана, осуществляемая прежде всего посредством создания нормативной базы, отвечающей всем современным требованиям.

Важную роль в решении этой задачи играет административная ответственность, которая является одним из средств правового воздействия государства на экономические процессы. Действующий Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации3 содержит более тридцати составов административных правонарушений, совершаемых в области охраны недр и недропользования. Однако до сегодняшнего дня механизм реализации административной ответственности в области охраны недр и недропользования полностью еще не отработан. По-прежнему возникает много вопросов о соотношении законодательства об административных правонарушениях с экологическим, лицензионным, антимонопольным законодательством, о толковании бланкетных диспозиций многих статей КоАП РФ, о видах и порядке назначения административных наказаний, об условиях их эффективности. С учетом этого, объективно существует необходимость дальнейшего комплексного научно-теоретического исследования проблем законодательства Российской Федерации, касающегося административных правонарушений в области охраны недр и недропользования, с целью его развития и совершенствования.

Несмотря на то, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, а также административное законодательство и законодательство о недрах находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, акцент автором будет сделан на анализе федерального уровня законодательства. Это обусловлено прежде всего тем, что на федеральном уровне в этой сфере возникло слишком большое количество вопросов, рассмотрение которых требует особого внимания. При этом, с учетом того, что законодательство субъектов Федерации в рассматриваемой области должно опираться на основы, заложенные в федеральной нормативной правовой базе, решив проблемы законодательства федерального, возможно соответствующим образом скорректировать корреспондирующие моменты и в региональном законодательстве.