Административная ответственность за правонарушения в области охраны недр и недропользования. Монография - Мария Шлютер

В ст. 35 Закона «О недрах» указывается, что основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации, а государственное регулирование отношений недропользования осуществляется посредством управления, лицензирования, учета и государственного надзора.

Перечисленные законы устанавливают в основном базовые принципы и содержат нормы скорее общего характера. Для более детальной реализации этих норм было принято большое количество подзаконных нормативных правовых актов. Их составляют федеральные подзаконные акты: Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти. Принятие указанных актов направлено на реализацию и разъяснение положений федеральных законов в области недропользования, а поэтому их количество существенно превышает число федеральных законов.

Большинство правоотношений в области охраны недр и недропользования находится в сфере административного права. Основу для реализации задачи государственного регулирования этих отношений составляют административно-правовые нормы, а в части применения мер ответственности за нарушение установленного порядка – нормы об административных правонарушениях и административной ответственности. Источником последних на федеральном уровне является КоАП РФ. Без признания деяния в качестве административного правонарушения и установления соответствующих мер ответственности в КоАП РФ, действия участников отношений недропользования не могут быть признаны административными правонарушениями и, следовательно, уполномоченные государственные органы не имеют полномочий по привлечению их к административной ответственности.

Для того чтобы определить, является то или иное деяние административным правонарушением в области охраны недр и недропользования, необходимо определить тот объект общественных отношений, на который направлено деяние. И в этом смысле важно прежде всего понять, что есть недра и отношения недропользования.

Для этого сначала обратимся к понятийному аппарату, содержащемуся в основном отраслевом нормативном правовом акте – Законе «О недрах».

Преамбула данного Закона определяет недра как часть земной коры, расположенную ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающуюся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Недра представляют ценность не только своими полезными ископаемыми, но и своим потенциалом для размещения различных подземных сооружений (производственных, научно-исследовательских и иных объектов), образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное значение, а также сбора геологических коллекционных материалов.

Понимание недр как части природной среды либо пространства, находящегося под поверхностью земли, присутствует и в научной литературе с теми или иными дополнениями. Так, по мнению О. И. Крассова, нельзя дать понятие недр, опираясь только на анализ Закона «О недрах», необходимо также учитывать экономическую значимость этого природного объекта, исходить из целей его использования, а также принимать во внимание цель формулирования понятия недр33. О. И. Крассов рассматривает недра как пространственную сферу, часть земной коры, содержащую запасы полезных ископаемых и иных ресурсов, доступных для использования обществом на определенном этапе научно-технического развития34. Б. Д. Клюкин определяет недра как часть природной среды, которая при выделении в горизонтальной плоскости определяется в границах, соответствующих соизмеримой над участком недр поверхности земельного участка, а по глубине определяется верхними и нижними показателями проникновения в глубь Земли35. По определению М. М. Бринчука, недра образуют конус, основанием которого является поверхность земного шара в пределах территории Российской Федерации, заполненный органическими и неорганическими веществами, находящимися в твердом, жидком и газообразном состоянии, в простейших структурных и сложных соединениях36.

Однако авторы отмечают неопределенность в законодательной формулировке, указывают на то, что в нормах законодательства о недрах отсутствует определение границ объекта регулирования и нет ясности, где заканчивается, в частности, такой объект регулирования законодательства о недрах как участок недр в случае выхода месторождения полезного ископаемого на поверхность37. Кроме того, необходимо учитывать, что постоянное развитие научно-технического прогресса придает понятию недр с юридической точки зрения определенный динамизм: границы проникновения в земную кору будут постоянно расширяться по мере развития техники и технологий, а следовательно и нижние границы недр будут расширяться, и ограничивать понятие недр только границами земной коры является неверным38.

Также существует подход к определению недр, который заключается в том, что граница между недрами и поверхностью (землей) должна проходить там, где использование земной толщи в качестве недр не влечет отрицательных последствий для землепользования, а использование ее поверхности не наносит вреда недрам39.

Безусловно, использование и поверхности (земли), и земной толщи имеет значение при определении того, что используется – земля или недра. Представляется, что если использование земной поверхности производится ниже почвенного слоя, не в связи с землепользованием и в целях, перечисленных в законодательстве о недрах, для которых недра предоставляются в пользование, то такие действия возможно признать недропользованием. При этом также можно «отталкиваться» от перечня видов пользования недрами, и все действия, подпадающие под данное определение, относить к деятельности по недропользованию.

Но из-за трудности определения пространственных границ недр, а также наличия многообразия способов использования недр, «наполняющих» это пространство экономическими либо экологическими составляющими, исследователи не могут прийти к их единому определению. Это динамичное и объемное понятие, которое еще долго будет вызывать научные дискуссии.

На данном этапе можно определить основные черты, присущие недрам. В соответствии с ними недра являются: компонентом природной среды; природным объектом, имеющим важное экологическое значение и охраняемым в качестве составной части природы; природным ресурсом, используемым и охраняемым в Российской Федерации как основа жизни и деятельности человека; объектом права собственности и иных прав на недра, в последних двух качествах имеющих важное социальное и экономическое значение; объектом горных (недренных) общественных отношений и соответствующих правовых отношений; частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения40.

С учетом изложенного возможно предложить следующее определение недр: часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения, являющейся компонентом природной среды и природным ресурсом, используемым и охраняемым в Российской Федерации в экономических, научно-исследовательских, культурных и оздоровительных целях как основа жизни и деятельности народов Российской Федерации.

В данном определении («отправной точкой» в котором служит действующее на данный момент нормативное определение недр, содержащееся в Законе «О недрах»), на наш взгляд, объединены как физические и пространственные характеристики, так и цели использования недр, поскольку только в их совокупности возможно составить полную картину объекта регулирования.

Некоторыми учеными, занимающимися исследованиями в области горного права, было высказано предложение (которое полностью поддерживается автором) о том, что в будущем при разработке и закреплении нового определения недр необходимо расширить пространственные границы недр, выйти за геологические «рамки» земной коры и указывать (с учетом возможного расширения технических возможностей по освоению недр) границы недр от пространства ниже почвенного слоя до центра земного сфероида41. Это позволит не ограничиваться лишь частью технически доступного в настоящее время земного пространства (земная кора), а уже сейчас разработать определение на перспективу и включить в его сферу пространства Земли, потенциально содержащие полезные ископаемые или несущие иные полезные свойства недр, разработка которых является задачей на будущее.