Нормы конституционного права в системе правового регулирования Российской Федерации - Наталья Таева

1. В связи с федеративной природой нашего государства прослеживается процесс дублирования общефедеральных норм права на уровне субъектов Российской Федерации. В результате мы можем наблюдать, как нормы, принятые на федеральном уровне и содержащиеся в федеральных нормативных правовых актах дословно воспроизводятся в нормативных актах субъектов Российской Федерации. Приведем конкретный пример. В ст. 13 ФЗ от 12 июня 2002 г. № 67–ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»41 названы обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума: «Референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения». Вместе с тем, в законодательстве практически всех субъектов Российской Федерации о референдумах субъектов и о местных референдумах имеются статьи, также устанавливающие обстоятельства, в которых референдум не назначается и не проводится. Так, в ст. 4 Закона Республики Алтай «О референдумах в Республике Алтай»42 содержится следующая норма: «Референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения». Как говорится, найдите хотя бы одно отличие. Это положение полностью дублирует указанную выше ст. 13 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Такая же картина наблюдается при обращении к законам других субъектов. Например, ст. 6 Закона г. Москвы от 18 апреля 2007 г. № 11 «О референдумах в городе Москве»43, ст. 8 Закона республики Бурятия от 29 декабря 2005 г. № 1449–III «О референдуме Республики Бурятия»44, ст. 11 Закона Республики Башкортостан от 26 ноября 2007 г. № 487–з «О референдуме Республики Башкортостан»45, ст. 10 Закона Республики Татарстан от 9 августа 2003 № 33–ЗРТ «О референдуме Республики Татарстан»46 и др. Безусловно, есть примеры субъектов федерации, которые пошли по пути отсылки к федеральному законодательству вместо такого дублирования норм. Так, по Закону Московской области от 22 июля 2003 г. № 93/2003–ОЗ «О референдуме Московской области»47 «Референдум не назначается и не проводится в случаях, установленных пунктом 1 статьи 13 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»» (ст. 5).

Практически дословно в законодательстве субъектов РФ воспроизводятся нормы ФЗ от 12 июня 2002 г. № 67–ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», касающиеся принципов проведения референдумов – принцип всеобщего, равного, прямого волеизъявления при тайном голосовании; принцип свободного и добровольного участия в референдуме (ст. 3 ФЗ). Полностью дублируются нормы, закрепляющие, что в референдуме могут участвовать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет. При этом не имеют права участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ст. 4 ФЗ).

В законах некоторых субъектов Российской Федерации о публичных мероприятиях полностью воспроизводятся нормы-дефиниции, закрепляющие определения понятий «публичное мероприятие», «собрание», «митинг», «шествие», «демонстрация», «пикетирование», а также нормы о сроках подачи уведомления о проведении публичного мероприятия. Например, в законах г. Москвы, Республики Ингушетия, Республики Алтай, Алтайского края. Справедливости ради надо отметить, что большинство субъектов федерации пошли по другому пути. Во избежание дублирования норм федерального законодательства в них приняты законы, регулирующие лишь порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования). Это, например, Республика Саха (Якутия), Северная Осетия Алания, Чеченская Республика, Краснодарский край, Красноярский край, Амурская область, Магаданская область, Орловская область, Саратовская область, Томская область. В Законе Республики Татарстан от 16 января 2006 г. «О порядке подачи уведомления о проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в Республике Татарстан» прямо установлено, что «в настоящем Законе используются понятия в том же значении, что и в Федеральном законе» (ст. 2). Аналогично урегулирован вопрос в Республике Хакасия, Тюменской области, Еврейской автономной области.

Региональные законы, пишет И. В. Лексин, перенасыщены повторами. Например, в законах большинства субъектов федерации содержатся положения о порядке изменения границ между субъектами, хотя данному вопросу посвящены положения Конституции РФ и Конституций (Уставов) субъектов РФ. Причем субъекты федерации здесь не вносят нового в правовое регулирование данного вопроса, а воспроизводят в своих законах соответствующие положения названных актов48.

Раздвоение норм имеет место и на уровне учредительных актов. Конституции республик в составе РФ содержат одинаковое с федеральной Конституцией изложение прав, свобод и обязанностей граждан. Так, нормы Конституции Российской Федерации о принципах правового статуса личности (равноправия граждан, неотчуждаемом характере прав и свобод личности); о правах, свободах и обязанностях человека и гражданина повторяются в Конституциях и Уставах субъектов Российской Федерации. Например, глава 1–2 раздела 2 Конституции Республики Адыгея; раздел 2 Конституции Республики Алтай; глава 2 Конституции Республики Башкортостан; глава 2 Конституции Республики Коми практически полностью воспроизводят содержание главы 2 Конституции Российской Федерации. Практически все Основные законы субъектов закрепляют положения о республиканской форме правления, дают характеристику государства как демократического, правового, социального. По аналогии с российской Конституцией Конституции и Уставы провозглашают примат норм международного права. В целом они дословно воспроизводят основополагающие принципы конституционного строя, закрепленные в федеральной Конституции49.

Субъекты Российской Федерации могут включать в свои основные законы принципы и нормы, заимствованные из федеральной Конституции либо из федерального законодательства. Такое правовое регулирование правомерно и допустимо. Однако так ли уж обязателен такой «дословный» перенос норм федеральной Конституции в Конституции и Уставы субъектов федерации. Зачастую такое дублирование демонстрирует бессилие законодателей в субъектах федерации, низкий уровень их профессионализма, не способность урегулировать в законе субъекта федерации присущие ему особенности. Мы согласны с мнением А. А. Жученко, который считает, что даже отказ субъектов федерации от внесения каких-либо конкретных норм к примеру о правах человека не создает противоречия. В учредительных актах субъектов достаточно изложить самые общие принципы, закрепить признание и защиту таких прав либо использовать отсылочную норму к федеральной Конституции50. При разработке законов и иных нормативных актов субъектов федерации необходимо не дублировать, а учитывать нормы соответствующих федеральных законов: какие принципы, императивы они закрепляют, какими правами и обязанностями наделяют Российскую Федерацию и ее субъекты51. Приведем пример. ФЗ от 2 мая 2006 г. № 59–ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» содержит достаточно подробное и детальное регулирование всех аспектов рассмотрения обращений граждан. В соответствии с частью 2 статьи 3 Данного федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные настоящим федеральным законом. Таким образом, не повторяя норм федерального закона на уровне субъектов можно установить лишь дополнительные гарантии реализации права граждан на обращения. В результате лишь в небольшом числе субъектов Российской Федерации в настоящее время приняты и действуют законы, касающиеся рассмотрения обращений граждан. Это например, Московская область, Алтайский край, Пензенская область52. В качестве таких дополнительных гарантий указанные субъекты федерации в своих законах устанавливают категории лиц, обладающих правом на первоочередной прием при подаче устных обращений (инвалиды, дети-сироты, многодетные родители и др.); закрепляют особый порядок рассмотрения так называемых антикоррупционных обращений; предусматривают, помимо устных и письменных обращений, возможность подачи обращений по телефону, посредством факсимильной связи, телеграмм, во время проведения публичных мероприятий. Такое правовое регулирование представляется более предпочтительным, чем копирование норм ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ».