Нормы конституционного права в системе правового регулирования Российской Федерации - Наталья Таева

Признание общерегулятивных предписаний нормами права приводит нас к необходимости разрешения еще одной проблемы – проблемы определения понятия конституционно-правовой нормы. В теории права еще в советский период предлагалось решить эту проблему через замену термина «правило поведения» на какой-либо иной, например – веление, предписание, образец и т. п. Так М. И. Байтин и В. К. Бабаев предлагают определять норму права не через понятие «правило поведения», а через более общее понятие – «веление», так как определение юридической нормы должно быть родовым понятием, охватывающим существенные признаки всех видов правовых норм32. О том, что всякая норма права есть веление писал также Я. М. Магазинер33. Термин «нормативно-правовое предписание» был впервые использован А. В. Мицкевичем34.

Однако выше на конкретных примерах мы убедились в том, что и общерегулятивные нормы конституционного права напрямую воздействуют на поведение людей. Поэтому не будем предпринимать попытку найти какой-то новый термин, учитывающий особенности общерегулятивных норм и остановим свой выбор на термине «правило поведения». При формулировании определения понятия конституционно-правовых норм важно также учитывать такой их признак как предмет правового регулирования. Как известно, главная специфика предмета правового регулирования конституционного права заключается в его двойственности. С одной стороны конституционное право регулирует базовые, основополагающие отношения во всех сферах жизни общества, а с другой стороны в таких сферах как гражданство, федеративное устройство и система публичной власти отношения регулируются в полном объеме35. Подробнее особенности предмета конституционного права будут рассмотрены нами в последующих главах.

Другой особенностью норм конституционного права является то, что они не всегда исходят от государства. Ряд норм этой отрасли принимается органами местного самоуправления36. Кроме того, нормы конституционного права могут приниматься народом Российской Федерации на референдуме (или его частью – если это референдум субъекта Российской Федерации). Эту особенность также необходимо учитывать при определении понятия конституционно-правовой нормы.

В определении понятия норм конституционного права важно подчеркнуть такой их признак как конституирующее значение данных норм. Нормы конституционного права составляют своеобразный «скелет» правового регулирования, на котором основаны нормы других отраслей права. Кроме того, на современном этапе идет процесс так называемой конституционализации отраслей российского права, а также правореализационной и правоприменительной практики. Нормы конституционного права и, в первую очередь, нормы Конституции РФ, стали работающими, перестали быть формальным закреплением абстрактных, не реализуемых в жизни принципов и задач. Нормы конституционного права воплощаются в жизнь. Огромная роль в этом процессе принадлежит Конституционному Суду РФ.

На основе сказанного норму конституционного права можно определить как принятое народом на референдуме (или его частью) или исходящее от государства либо им санкционированное, общеобязательное, формально определенное правило поведения, обеспеченное мерами государственного принуждения и регулирующее базовые основополагающие отношения во всех сферах жизни общества, а также отношения гражданства, федеративного устройства и систему органов публичной власти, имеющее конституирующее значение.

Для норм конституционного права характерны признаки, общие для всех правовых норм: исходят от государства либо санкционируется им; обладают формальной определенностью; реализация норм обеспечивается принудительной силой государства; являются общеобязательными; имеют общий характер.

Однако, особая юридическая природа норм конституционного права отражается в их особенностях, отличающих эти нормы от норм других отраслей права. Ученые-конституционалисты, характеризуя нормы конституционного права, традиционно выделяют следующие их особенности37:

– особое содержание, находящееся в зависимости от той сферы общественных отношений, на регулирование которой направлены данные нормы. Особенность норм конституционного права заключается в том, что они регулируют общественные отношения во всех сферах жизни общества (политической, экономической, социальной, культурной). Они закрепляют основы политического, социально-экономического и духовно-культурного устройства общества.

– источники, в которых они выражены. Часть этих норм содержится в акте, обладающем высшей юридической силой – в Конституции Российской Федерации. Также здесь можно назвать особый источник норм конституционного права – Законы о поправках к Конституции РФ.

– нормы конституционного права часто выступают в качестве стандартов, правовых эталонов для норм иных отраслей. Отраслевые нормы призваны детализировать исходные нормы конституционного права, наполнять их собственным отраслевым содержанием, не могут им противоречить. Данная особенность присуща нормам, содержащимся в Конституции Российской Федерации.

– конституционно-правовые нормы отличает своеобразие их видов. Среди конституционно-правовых норм преобладают так называемые общерегулятивные нормы (нормы-принципы, нормы-задачи. нормы-цели, нормы-дефиниции и пр.);

– предписания, содержащиеся в нормах конституционного права, имеют учредительный характер. Это означает, что они являются первичными по отношению к нормам всех иных нормативных правовых актов.

– для норм конституционного права характерен особый механизм реализации. Многие конституционно-правовые нормы реализуются в правоотношениях общего характера;

– прямое действие норм, содержащихся в Конституции РФ;

– специфический характер субъектов, на регулирование отношений между которыми направлены конституционно-правовые нормы. К таким субъектам относится народ в целом, государство, субъекты федерации, муниципальные образования; политические партии, религиозные объединения, депутаты и др.

– своеобразие структуры, которое проявляется в том, что в конституционно-правовых нормах, как правило, отсутствует санкция и не всегда имеется гипотеза.

Последняя особенность норм конституционного права поддерживается далеко не всеми исследователями. Так, А. Н. Кокотов по этому поводу указывает следующее: «В качестве одной из особенностей норм конституционного права называют отсутствие в их структуре санкций. Однако конституционное законодательство содержит внушительный набор конституционно-правовых санкций. Среди них роспуск парламента, отрешение от должности Президента, отзыв депутата, отставка правительства, аннулирование решения о регистрации кандидата в депутаты, ликвидация политической партии по суду и др.»38. Однако в названной выше особенности речь идет не об отсутствии санкции как таковой. Особенностью конституционно-правовых норм является то, что их охрана обеспечивается при помощи всей системы действующего права. Поэтому санкция за нарушение конституционно-правовой нормы может содержаться в уголовно-правовом или административно-правовом законодательстве. Именно в этом, на наш взгляд, заключается указанная структурная особенность39.

Современный исследователь А. В. Семенов считает, что особыми признаками норм конституционного права являются, во-первых, их обусловленность закономерностями развития политико-правовой действительности, во-вторых, обладание высшей юридической силой, в-третьих, по своему содержанию они устанавливают приоритеты взаимодействия общества и государства, государства и личности, а также регулирует наиболее важные общественные отношения. Нетрудно заметить, что перечисленные ученым признаки не могут быть отнесены ко всем без исключения нормам конституционного права, так как данные нормы могут содержаться и в обычных законах, и в подзаконных актах. Вряд ли они обладают высшей юридической силой. Скорее, названые А. В. Семеновым признаки присущи лишь нормам Конституции РФ40.

Итак, перечисленные выше особенности присущи конституционно-правовым нормам и на современном этапе. Однако изменения, происходящие в системе права России и, вслед за ней, в системе законодательства не могут не сказываться на первичных элементах системы права – нормах права, и в частности – на конституционно-правовых нормах. Поэтому, не отрицая вышеназванные особенности, попытаемся выделить и некоторые другие черты, характеризующие конституционно-правовые нормы в настоящее время.

1. В связи с федеративной природой нашего государства прослеживается процесс дублирования общефедеральных норм права на уровне субъектов Российской Федерации. В результате мы можем наблюдать, как нормы, принятые на федеральном уровне и содержащиеся в федеральных нормативных правовых актах дословно воспроизводятся в нормативных актах субъектов Российской Федерации. Приведем конкретный пример. В ст. 13 ФЗ от 12 июня 2002 г. № 67–ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»41 названы обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума: «Референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения». Вместе с тем, в законодательстве практически всех субъектов Российской Федерации о референдумах субъектов и о местных референдумах имеются статьи, также устанавливающие обстоятельства, в которых референдум не назначается и не проводится. Так, в ст. 4 Закона Республики Алтай «О референдумах в Республике Алтай»42 содержится следующая норма: «Референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения». Как говорится, найдите хотя бы одно отличие. Это положение полностью дублирует указанную выше ст. 13 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Такая же картина наблюдается при обращении к законам других субъектов. Например, ст. 6 Закона г. Москвы от 18 апреля 2007 г. № 11 «О референдумах в городе Москве»43, ст. 8 Закона республики Бурятия от 29 декабря 2005 г. № 1449–III «О референдуме Республики Бурятия»44, ст. 11 Закона Республики Башкортостан от 26 ноября 2007 г. № 487–з «О референдуме Республики Башкортостан»45, ст. 10 Закона Республики Татарстан от 9 августа 2003 № 33–ЗРТ «О референдуме Республики Татарстан»46 и др. Безусловно, есть примеры субъектов федерации, которые пошли по пути отсылки к федеральному законодательству вместо такого дублирования норм. Так, по Закону Московской области от 22 июля 2003 г. № 93/2003–ОЗ «О референдуме Московской области»47 «Референдум не назначается и не проводится в случаях, установленных пунктом 1 статьи 13 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»» (ст. 5).