Правовые средства противодействия коррупции. Научно-практическое пособие - Коллектив авторов

Соответственно, антикоррупционные средства, помимо уголовного закона, получили развитие в законодательстве о государственной службе (в настоящее время это прежде всего Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»,[160] закрепляющий права и обязанности гражданских служащих в Российской Федерации).

Лишь в последние годы наблюдаются (весьма робкие и довольно несогласованные) попытки создать систему законоположений, направленных на противодействие коррупции в бизнесе:

– Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, отмечает, что для повышения эффективности политико-правовых институтов, обеспечения исполнения законодательства необходима в том числе борьба с коррупцией не только в органах государственной власти, но и в государственных учреждениях, оказывающих социальные услуги населению, и в связанных с государством крупных хозяйственных структурах (естественных монополиях);

– Национальный план противодействия коррупции на 2010–2011 гг., утвержденный Президентом РФ 31 июля 2008 г. № Пр-1568, содержит поручение Правительству Российской Федерации разработать и осуществить мероприятия «по повышению ответственности членов органов управления коммерческих и некоммерческих организаций за убытки, причиненные вследствие неправомерных действий указанных лиц в условиях конфликта интересов таким организациям, их акционерам или участникам».

Однако пока эти политико-правовые положения не нашли достаточного отражения в нормативных правовых актах; в них по-прежнему бо́льшее внимание уделяется коррупции в государственном секторе. Соответственно, нет серьезных исследований причин и условий для коррупции в бизнесе, равно как и нет системных исследований относительно правовых средств противодействия коррупции в бизнесе, тем более в отраслевом аспекте (гражданско-правовые, административно-правовые, уголовно-правовые).

Одним из основных средств борьбы с коррупцией называют правовые средства. Вместе с тем единое понимание названной категории в правовой науке отсутствует, ученые используют различные трактовки этого термина.

Теорию гражданско-правовых средств в целом нельзя назвать детально разработанной[161] (см., в частности гл. 1 настоящей работы). Основная проблема здесь сводится к вопросу о том: какой характер носят указанные средства, нормативный или ненормативный, или понятие «правовые средства» включает оба компонента. С нашей точки зрения, последний подход представляется более логичным, по крайней мере, с точки зрения практических потребностей: норма права не в меньшей степени, чем признаваемые ей институты, может быть рассмотрена с точки зрения ее функционального предназначения.

Исходя из такого широкого подхода, нельзя сказать о том, что система правовых средств по противодействию коррупции в государственном секторе (в системе государственной службы) отличается кардинально от такой же системы средств, используемых для противодействия коррупции в бизнесе (частном секторе). Говоря иначе, система гражданско-правовых средств противодействия коррупции серьезно не отличается в зависимости от сферы ее применения (бизнес, государственная служба). По большому счету средства противодействия, которые формируются в рамках уголовного, административного и гражданского права для системы государственного управления, вполне могут использоваться и для противодействия коррупции в системе управления бизнес-организации (для иллюстрации этого тезиса можно привести ст. 12 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (принята резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи от 31 октября 2003 г.)[162]).

С. С. Алексеев, полемизируя в своей работе с таким подходом, отмечал, что «попытки свести правовые средства только к определенному кругу правовых явлений, притом таких, которые во многом носят «ненормативный» характер, вряд ли могут увенчаться успехом… потому что затруднена их оценка в качестве правовых; в итоге в качестве правовых фигурируют те же явления, которые считаются таковыми и при традиционном подходе: договор, имущественная ответственность, юридическое лицо и т. д. Следовательно, вопрос правовых средств не столько вопрос обособления в особое подразделение тех или иных фрагментов правовой действительности, сколько вопрос их особого видения в строго определенном ракурсе – их функционального предназначения, их роли как инструментов оптимального решения социальных задач. Иными словами, перед нами те же, скажем, юридические нормы, хозяйственные договоры, счета в банке, меры поощрения, санкции, но предстающие в качестве функциональных явлений, инструментов реализации силы, ценности права» (Алексеев С. С. Теория права. 2-е изд., перераб. и доп. М.: БЕК, 1995. С. 217, 218. Также см. другие его работы по этому вопросу: Алексеев С. С. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999. С. 364, 365; Алексеев С. С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право. 1987. № 6. С. 16–19). Предложенный С. С. Алексеевым подход разделяется и иными авторами, к примеру, А. В. Малько (Малько А. В. Механизм правового регулирования // Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М.: Юристъ, 1997. С. 621; Он же. Механизм правового регулирования // Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. Саратов, 1995. С. 517, 518; и др).

Как на международном уровне, так и на уровне внутригосударственном сложился набор общих средств противодействия коррупции как в государственном, так и частном секторах. Основываясь на системном подходе, их можно классифицировать следующим образом: а) внутрисистемные, или внутренние (применяемые в рамках организации, группы организаций (холдинг с общей корпоративной политикой), определенной системы (к примеру, системы государственной службы конкретной страны или региона федеративного государства, или какого-либо вида государственной службы)); б) внешние (применяемые для воздействия на управляемую подсистему (указанные выше: организации, группы организаций, системы), по большей части такие внешние средства различаются по субъекту их применения – это общество и государство.

Внутренние средства включают в себя:

– установление стандартов и процедур исполнения служащими своих обязанностей;

– закрепление стимулов правомерного поведения служащих (прежде всего экономического характера);

– установление мер контроля и надзора за служащими и их неукоснительное соблюдение;

– создание специальных подразделений для выполнения контрольных и надзорных функций.

Внешние средства включают в себя:

– установление общих требований к правовой политике, в том числе в части противодействия коррупции;

– принятие конкретных правовых актов в рамках заявленной правовой политики, направленных на пресечение коррупционных проявлений;

– информационное обеспечение граждан, предполагающее четкое разъяснение гражданам их законных прав и обязанностей;

– функционирование инструментов общественного контроля и оценки деятельности должностных лиц, в том числе публичное обсуждение действий должностных лиц;

– признание механизмов общественной дискуссии (общественных или публичных слушаний) относительно нормативных актов, предполагаемых к принятию;

– эффективная и независимая система правоприменения и ряд иных средств.

Можно ли при таком подходе говорить об отраслевом аспекте правовых средств противодействия коррупции? Говоря иначе: возможно ли выделить именно гражданско-правовые средства противодействия коррупции? С нашей точки зрения, ответ здесь будет положительным. И дело не только в том, что в теории права такое отраслевое разделение правовых средств имеет место,[163] и не только в том, что вопрос о гражданско-правовых средствах имеет определенные теоретические разработки. Дело в том, что любая отрасль прежде всего характеризуется определенным методом правового регулирования – совокупностью приемов и способов воздействия на общественные отношения[164] – который и отличает ее от других отраслей, которые могут быть очень похожи по предмету регулирования.

Метод гражданско-правового регулирования характеризуется, по справедливому мнению В. Ф. Яковлева, следующими основными чертами: наделением субъектов на началах их юридического равенства способностью к правообладанию (правонаделением), диспозитивностью и инициативой, обеспечением, установлением правоотношений на основе правовой самостоятельности сторон.[165] Отсюда традиционная специфика гражданско-правовых средств регулирования в целом, основным из которых является согласованная воля сторон, договор, сделка. Исходя из метода гражданско-правового регулирования, основной причиной для принятия мер по противодействию коррупции в бизнесе является частный интерес; соответственно, обладатель этого интереса и будет заинтересован в применении возможных правовых средств, которые послужили бы для искоренения коррупции в конкретной организации, группе организаций, отрасли. Но поскольку волю свою он навязать не может, то главным правовым средством для него выступает договор, в котором он вместе с другими договаривающимися субъектами возлагает на них и на себя определенные обязанности (действовать определенным образом и воздерживаться от определенного (в частности, коррупционного) поведения.