MITI и японское чудо: рост промышленной политики, 1925-1975 гг. - MITI
Шрифт:
Интервал:
Закладка:
Asahi утверждает, что из-за соперничества министерств во внешней политике Япония никогда не сможет создать монолитную переговорную позицию, что не обязательно плохо. В ходе крупных международных переговоров часто возникают разногласия между министерствами иностранных дел, финансов и MITI. Каждый из них имеет собственную сеть связи с зарубежными странами: МИД - через обычную кабельную систему МИД, Финансы - через телексную систему Банка Токио, МИТИ - через телексную систему JETRO. Согласно Asahi, в действительности в Японии существует три внешнеполитические службы, каждая из которых проводит свою политику и представлена за рубежом. Министерство иностранных дел является наиболее интернационалистским, MITI исторически придерживается протекционистских взглядов, а Министерство финансов достаточно интернационалистское, но скупое на выделение средств на оборону или иностранную помощь. Политика является результатом компромиссов между этими позициями, и эти компромиссы меняются по мере того, как меняются позиции трех министерств в зависимости от политических событий.
Штаб-квартира министерства, участвующего в межведомственной борьбе, - это, конечно, его головной офис в токийском районе Касумигасэки. Но помимо сотрудников центрального офиса и различных "старых знакомых", клиентских организаций, совещательных советов и государственных корпораций, каждое министерство имеет "активы", которые распространяются по всему государству в виде трансфертов. Старые министерства ведут неустанную борьбу за захват и контроль над более уязвимыми ведомствами. Их основными объектами являются независимые агентства при канцелярии премьер-министра, каждое из которых возглавляется назначенным государственным министром: Агентство обороны, Агентство экономического планирования, Агентство науки и технологий, Агентство по охране окружающей среды, Национальное земельное агентство и некоторые другие. Переводные сотрудники этих ведомств составляют так называемые экспедиционные армии, которые довольно регулярно привлекаются своими министерствами к "битвам за форпосты", составляющим серьезную часть процесса формирования японской политики.
Достаточно сказать, что и MITI, и Министерство финансов занимают сильные позиции в EPAMITI, контролирующем заместителя министра (с 1960-х гг. престижное конечное назначение в кадровой иерархии MITI) и главу Координационного бюро, а также несколько должностей начальников секций; Finance называет своего главного секретаря и несколько важных начальников секций. Контролируемые МИТИ должности ценны для него тем, что через них он может вводить своих представителей в Совет директоров Банка Японии и в совещательный совет, контролирующий счета целевых фондов Министерства финансов, которые используются для финансирования инвестиционного бюджета.
Что касается самого EPA, то его стали называть "агентством-колонией" или "филиалом MITI". Оно не имеет никаких оперативных функций, а только пишет отчеты, отсюда и другое его прозвище - "агентство по составлению". Прогнозы и индикативные планы EPA читаются не столько из-за их точности или эконометрической изощренности, сколько из-за официальных заявлений о том, какие отрасли правительство готово финансировать или гарантировать в ближайшем будущем. Некоторые японские экономисты считают, что именно эта функция EPA, заключающаяся в обозначении намерений правительства в отношении экономики, порождает "типично японский феномен" чрезмерной конкуренции: чрезмерная конкуренция существует не во всех отраслях, а только в тех, в которых правительство выразило заинтересованность и в которых, как следствие, риски значительно снижены. Однако на качестве основного продукта EPA - ежегодной "Белой книги по экономике" - сказался ее колониальный статус: в 1970 г. MITI не позволил ей сказать, что слияние сталелитейной компании Yawata-Fuji (в результате которого появилась New Japan Steel) может привести к монопольному росту цен, а в 1971 г. Министерство финансов пресекло любые упоминания об инфляционных последствиях скупки долларов Банком Японии после "шока Никсона".
Агентство обороны иллюстрирует другую грань борьбы за форпосты. Послевоенные вооруженные силы Японии возникли в конце оккупационной эпохи как резервные силы национальной полиции; в 1954 г. резервные силы были расширены, переведены в подчинение вновь созданному Агентству обороны и переименованы в Силы самообороны. В том же году было создано новое национальное полицейское агентство. Поскольку гражданские руководители Резерва полиции были выходцами из старого Министерства внутренних дел, а новое Агентство полиции унаследовало функции национальной полиции, естественно, что Агентство полиции должно было продолжать поставлять гражданских бюрократов для нового Агентства обороны. Первым начальником полицейского резерва и первым заместителем министра оборонного ведомства стал Масухара Кейкити, занимавший эту должность с августа 1952 по июнь 1957 года. Масухара был старым бюрократом Министерства внутренних дел (закон Тодай *, 1928 г.; начальник полиции префектуры Ямагата в 1940 г.). Высшие должности в военной форме новых вооруженных сил Японии доставались бывшим военным, но до 1970-х гг. все высшие руководящие посты в министерстве обороны занимали выходцы из полицейского ведомства.
Однако у Агентства полиции возникли проблемы с удержанием своей бюрократической территории, поскольку его предшественники не набирали много новых сотрудников в ключевые годы обучения - с 1948 по 1952. Министерство финансов, напротив, приняло около 50 успешных экзаменаторов в 1947 и 1948 годах и от 40 до 50 - в 194953 годах. К середине 1970-х годов Министерство финансов испытывало сильное давление, требуя найти должности для некоторых из этих теперь уже высокопоставленных чиновников, и оборонное ведомство выглядело многообещающе. В июне 1974 г. Министерству финансов удалось добиться назначения Тасиро Кадзумасы, ранее работавшего в Секретариате Министерства финансов, на должность заместителя министра обороны. Несмотря на то, что в 1970-е годы вопросы обороны приобретали для японцев все большее значение, само оборонное ведомство было занято борьбой между полицией и финансами. В этой борьбе, как и в EPA, проиграли чистые оборонные бюрократы - те, кто пришел в оборонное ведомство прямо из университета.
MITI имеет скромный, но выборный портфель в оборонном ведомстве: он контролирует должность начальника бюро оборудования и главную секцию оборонного оборудования. Министерства социального обеспечения, почтовой связи, труда и иностранных дел также имеют по одной-две должности начальников секций в оборонном агентстве.
Случай с Агентством по охране окружающей среды, созданным в 1971 году после того, как знаменитая "диета по загрязнению" 1970 года значительно усилила законы об охране окружающей среды, является классическим примером того, как устоявшиеся министерства заявляют о своих претензиях на вновь открывшейся территории. В штат Агентства первоначально был определен в 500 сотрудников, которых поставляли около двенадцати различных министерств и ведомств. Список возглавляло Министерство социального обеспечения - 283 человека, затем Министерство сельского хозяйства - 61, МИТИ - 26, Агентство экономического планирования - 21 и
