Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления. 2-е издание - Екатерина Заболотских

В связи с введением двухуровневой территориальной организации местного самоуправления в ч. 4 ст. 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрена взаимная возможность передачи части своих полномочий органами местного самоуправления муниципального района и входящих в него поселений. Для передачи части своих полномочий органы местного самоуправления муниципального района и поселения должны заключить соглашение. Если муниципальное образование одного уровня не исполняет или ненадлежащим образом исполняет возложенные на него соглашением полномочия муниципального образования другого уровня при условии передачи необходимых для их осуществления финансовых ресурсов, то муниципальное образование, передавшее полномочия, отзывает их. Денежные средства, переданные в виде субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, возвращаются на тот уровень, с которого были переданы. В данном случае возвращение субвенций также представляет собой меру пресечения.

Муниципально-правовыми санкциями (мерами ответственности) следует считать закрепленные в муниципально-правовых нормах меры публичного принуждения, которые влекут неблагоприятные для правонарушителя последствия и применяются в особом процессуальном порядке. Меры муниципально-правовой ответственности включены в общеправовую систему мер публичного принуждения. Они представляют собой форму реагирования государства и общества на нарушение законодательства, регулирующего порядок осуществления местного самоуправления, и являются внешним материальным выражением публично-властного принуждения за совершение муниципального правонарушения.

В зависимости от инстанции ответственности (т. е. субъекта, перед которым наступает ответственность) муниципально-правовые санкции могут быть классифицированы следующим образом:

– выражающие ответственность перед населением муниципального образования – отзыв выборных лиц местного самоуправления, выражение недоверия;

– выражающие ответственность перед государством – роспуск представительного органа муниципального образования; отрешение от должности главы муниципального образования (главы местной администрации); временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (введение временной финансовой администрации в муниципальном образовании).

В зависимости от круга лиц, на которых распространяется действие муниципально-правовых санкций:

– санкции, применяемые к депутатам представительного органа муниципального образования и членам выборного коллегиального органа местного самоуправления;

– санкции, применяемые к выборным должностным лицам местного самоуправления;

– санкции, применяемые к должностным лицам местного самоуправления, не являющимся выборными;

– санкции, применяемые к представительным органам муниципальных образований и к иным выборным коллегиальным органам местного самоуправления.

Муниципально-правовые санкции можно подразделить по правовым последствиям:

– санкции, которые всегда влекут досрочное прекращение полномочий органа или должностного лица местного самоуправления (отзыв, отрешение от должности, роспуск);

– санкции, не влекущие досрочное прекращение полномочий органа или должностного лица местного самоуправления (выражение недоверия, введение временной финансовой администрации и др.).

Большинство санкций индивидуальны для каждого вида юридической ответственности: замечание, выговор, увольнение характерны для дисциплинарной ответственности; лишение свободы на определенный срок, пожизненное лишение свободы, смертная казнь – уголовно-правовые санкции. Но есть и исключения: например, штраф и арест выступают одновременно и административно-правовыми, и уголовно-правовыми санкциями, что никоим образом не принижает их отраслевой специфики. Отзыв выборного лица местного самоуправления, роспуск представительного органа муниципального образования, отрешение от должности главы муниципального образования (главы местной администрации) рассматриваются нами как муниципально-правовые санкции. Аналогичные по названию санкции применяются в отношении субъектов публичной власти на уровне субъектов Российской Федерации, но основанием их применения служит конституционный деликт, да и сама процедура их реализации предусматривается нормами конституционного права.

Несмотря на различные основания применения тех или иных муниципально-правовых санкций, все они имеют общую юридическую природу и характерную черту, заключающуюся в лишении субъекта муниципально-правовой ответственности полномочий по решению вопросов местного значения.

Для муниципально-правовой ответственности характерным является то, что не существует единой процедурной формы применения ее мер (санкций). Процессуальный порядок применения муниципально-правовых санкций зависит от их вида и устанавливается муниципальным законодательством. Основания и порядок отзыва населением выборных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральным законом, процедуры роспуска представительного органа муниципального образования, отрешения от должности главы муниципального образования (главы местной администрации), введения временной финансовой администрации в муниципальном образовании закреплены в соответствующих статьях Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это существенно отличает муниципально-правовые санкции от уголовно-правовых, административно-правовых, дисциплинарных, порядок применения которых вне зависимости от вида является единым.

Особенности муниципально-правовых санкций, механизмы их реализации в России и за рубежом станут предметом исследования в следующих параграфах. Мы остановимся на следующих ключевых проблемах: первая – адекватность муниципально-правовых санкций и механизмов их реализации, устанавливаемых российским законодательством, реалиям современной России, букве и духу Конституции, вторая – направления совершенствования нормативной базы, регулирующей муниципально-правовую ответственность.

§ 2. Отзыв выборных лиц местного

самоуправления

Проблема ответственности выборных лиц местного самоуправления перед источником власти привлекает внимание ученых и практических работников в сфере местного самоуправления. Исследование отзыва как одной из мер муниципально-правовой ответственности перед населением муниципального образования продиктовано необходимостью ее активного использования, а также существующими пробелами в законодательстве по вопросам отзыва.

Зарубежный опыт свидетельствует, что негативная оценка отклоняющегося поведения и характер наступающих неблагоприятных последствий для выборных лиц местного самоуправления могут выражаться в такой мере муниципально-правовой ответственности, как отзыв выборных лиц местного самоуправления. Хотя в ряде демократических стран институт отзыва отсутствует, считается, что нерадивого депутата можно просто не избрать на следующих выборах. Депутат «должен следовать исключительно велениям своего разума и своей совести», он «не должен подпадать под возможное влияние каких-либо наставлений своих избирателей»[131]. Императивный депутатский мандат прямо запрещен законодательством ряда государств. Так, ст. 27 Конституции Франции устанавливает, что «всякий императивный мандат является недействительным»[132]. В ст. 77 Конституции земли Гессен сказано, что «депутаты являются представителями всего народа»[133].

Отзыв выборных должностных лиц предусмотрен в законодательстве более трети штатов США. Для применения процедуры отзыва требуется разное число подписей: например, «25 % от числа поданных голосов на последних выборах соответствующего должностного лица (Аляска, Алабама, Колорадо, Вашингтон, Висконсин) либо 12 % от этого числа (Калифорния)»[134].

Применяется отзыв в США нечасто из-за процедурных трудностей: подписи должны быть собраны в короткий срок в нотариально удостоверенной форме, к тому же в случае отклонения избирателями предложения об отзыве на инициаторов голосования возлагается возмещение расходов по его проведению.

В Японии на местном уровне гораздо более, чем на общенациональном, развиты демократические институты управления. Закон о местной автономии 1947 г. предусматривает право местных жителей на отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления.

Субъектами отзыва могут быть депутаты муниципального собрания либо глава органа местного самоуправления. Закон содержит целую главу, в которой определен механизм практического осуществления права на отзыв. Здесь установлены нормы сбора подписей под требованием принять к рассмотрению вопрос об отзыве: не менее 1/3 – при требовании отстранения главы органа местного самоуправления, депутата муниципального собрания (в последнем случае – 1/3 от числа избирателей по его выборному округу). Комитет по контролю за выборами, признав достаточность и достоверность такого требования, обязан назначить голосование. Требование удовлетворяется, если оно поддержано большинством принявших участие в голосовании избирателей.