Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления. 2-е издание - Екатерина Заболотских

Итак, в российском законодательстве термин «санкция» используется, во-первых, как разрешение, одобрение какого-либо акта, какого-либо процессуального действия; во-вторых, как мера воздействия, применяемая государственными органами к правонарушителям, в-третьих, как мера ответственности конкретного правонарушителя.

В юридической литературе термин «санкция» также неоднозначен. Т. В. Кашанина определяет санкцию «как часть юридической нормы, которая указывает на неблагоприятные последствия, возникающие в результате нарушения правила, предусмотренного диспозицией»[117].

По мнению О. Е. Кутафина, санкции есть не что иное, как «меры принуждения, которые применяются государством в случае нарушения нормы права»[118].

О. Э. Лейст считает, что «санкции представляют собой указание на меры государственного принуждения, применяемые в целях охраны права от нарушений»[119].

С. С. Алексеев рассматривает санкции как «государственно-принудительные меры, являющиеся реакцией государства в отношении конкретного лица на факт противоправного поведения»[120].

Таким образом, с позиций теории права санкция представляет собой, во-первых, структурный элемент юридической нормы, во-вторых, сами меры государственного принуждения, применяемые к правонарушителю, через которые реализуется юридическая ответственность.

Взгляд на санкции как на меры государственного принуждения, применяемые в случае нарушения норм права, имеет много сторонников в юридической науке[121]. Однако не все меры государственного принуждения являются санкциями. Как отмечает О. Э. Лейст, «любая санкция представляет собой указание на меры государственного принуждения, охраняющие нормы права от нарушения, но не всякая мера принуждения, осуществляемая органами государства, применяется на основе санкций»[122]. Это связано с тем, что, во-первых, «задачи государства шире только охраны норм права от нарушений», во-вторых, «правоохранительной деятельностью государства не исчерпывается область применения государственного принуждения»[123]. Следовательно, меры, принимаемые органами государства на основе санкций, нельзя отождествлять с иными мерами государственного принуждения (рис. 2).

Рис. 2. Меры государственного принуждения

Понятие «меры защиты» впервые ввел в научный оборот С. С. Алексеев[124]. Именно он указал на необходимость отличать меры юридической ответственности от мер защиты, отмечая при этом, что «цель мер защиты – принудить обязанное лицо выполнить обязанности, налагаемые на него законом или договором… Применение же мер юридической ответственности налагает на правонарушителя новую, специальную, императивную обязанность претерпевать лишения, испытывать правоограничения»[125]. Суть мер защиты удалось уловить Ю. Басину в следующем определении: «…защита есть совокупность мер государственного принуждения, направленных на обеспечение неприкосновенности права и ликвидацию его нарушения»[126]. Учение о мерах защиты способствует более глубокому изучению проблем государственного принуждения в отраслевых науках. Поэтому мы считаем целесообразным проводить разграничение между мерами защиты и мерами юридической ответственности (санкциями) и в муниципальном праве. Отличия между ними, на наш взгляд, состоят в следующем:

– меры защиты отличаются от мер ответственности отсутствием отрицательных последствий и государственного осуждения;

– меры защиты преследуют правовосстановительные цели, а меры ответственности, кроме того, направлены на наказание виновных;

– меры защиты и меры ответственности реализуются в различных процессуальных формах;

– основанием применения мер юридической ответственности является правонарушение (в совокупности всех его признаков), а применение мер защиты возможно и при отсутствии состава правонарушения.

Мерами защиты следует признавать средства правового воздействия, направленные на устранение препятствий к осуществлению права. В муниципальном законодательстве предусматривается применение ряда мер защиты для охраны муниципально-правовых отношений.

Во-первых, к ним следует отнести временное возложение отдельных полномочий органов местного самоуправления на органы государственной власти в связи с чрезвычайными ситуациями. Согласно п. 1 ч. 1 и ч. 4 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае, если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом[127].

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», как видим, связывает отсутствие органов местного самоуправления, являющееся основанием для временного осуществления их полномочий органами государственной власти, только с чрезвычайными ситуациями. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»[128] определяет чрезвычайную ситуацию как обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Для возникновения ответственности необходимо наличие состава правонарушения, в частности субъекта ответственности, чья деятельность (действие или бездействие) находится в причинной связи с возникшей ситуацией. Даже если допустить возможность привлечения к ответственности при отсутствии вины, требуется субъект, чья невиновная деятельность привела к неблагоприятным последствиям. В случае возникновения природной катастрофы такой субъект отсутствует.

Таким образом, в случае когда основанием временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления выступают катастрофы и иные обстоятельства непреодолимой силы, вмешательство не является мерой муниципально-правовой ответственности, так как отсутствует сам факт правонарушения. Мы разделяем мнение В. О. Лучина о том, что меры принуждения, применяемые в условиях чрезвычайного положения, никак не связаны с юридической ответственностью[129].

В этом случае никоим образом не ограничивается право населения на осуществление местного самоуправления, применение данной меры (меры защиты) направлено на поддержание управляемости в муниципальном образовании и предупреждение совершения общественно опасных действий в условиях стихийного бедствия, катастрофы или иной чрезвычайной ситуации, когда представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и не могут быть сформированы.

Во-вторых, мерой защиты, согласно ч. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», выступало вынесение письменного предупреждения о возможности роспуска представительного органа муниципального образования, а также о возможности отрешения от должности главы муниципального образования[130]. Вынесение предупреждения не связано с возложением новой дополнительной юридической обязанности на представительный орган местного самоуправления или главу муниципального образования, оно (предупреждение) направлено на выполнение «старой» обязанности, той, которую должны исполнить субъекты, – отменить нормативный правовой акт или отдельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим в силу. Если представительный орган местного самоуправления или глава муниципального образования отменяли изданные ими незаконные нормативные правовые акты, то и необходимость применения к ним мер ответственности в виде роспуска и отрешения от должности отпадала сама собой.

Под мерами пресечения понимаются меры государственного принуждения, применяемые в целях прекращения противоправных действий и предотвращения их вредных последствий. Согласно ч. 5 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», одновременно с решением о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается решение об изъятии субвенций из местного бюджета. Изъятие субвенций из местного бюджета является мерой пресечения, направленной на прекращение противоправных действий органами местного самоуправления. Нет субвенций – нет возможности израсходовать их по нецелевому назначению.