Финансово-правовое регулирование банковского сектора экономики: сравнительно-правовой аспект. Монография - Дмитрий Кравченко

Конечно, Банк России обладает рядом признаков, объединяющих его с государственными органами. Его председатель назначается Государственной Думой по представлению Президента76. Он издает нормативные акты, обязательные для иных субъектов финансового права,77 взаимодействует с Правительством по вопросам денежной политики,78 осуществляет банковское регулирование и банковский надзор79  и т. д. То есть по существу Центральный банк Российской Федерации выполняет публичные функции, обладая для этого властными полномочиями.

В то же время Банк России в соответствии с Конституцией и законодательством осуществляет свою деятельность независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления80. Более того, он самостоятельно осуществляет полномочия собственника – по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом81. Указанная управленческая и имущественная самостоятельность позволяет Центральному банку Российской Федерации быть относительно независимым от текущей политической, социальной и иной конъюнктуры. Как верно заметили П. Д. Баренбойм и О. Е. Кутафин, понятие независимости Банка России – результат серьезного обсуждения на Конституционном совещании 1993 г82. То есть это та правовая идея, которая была заложена в Конституцию изначально и которая была одобрена народом Российской Федерации на референдуме. Кроме того, за счет самостоятельной реализации полномочий собственника имущества Банк России может, действуя как антикризисный регулятор, более оперативно принимать решения о распоряжении имуществом, что, безусловно, позитивно сказывается на исполнении его функций. И именно в этих аспектах заключается одно из его основных отличий от государственного органа.

Конечно, это не означает, что Банк России не взаимодействует с органами государственной власти. Он является участником процесса реализации денежной политики в государстве, а потому, очевидно, стремится координировать свою деятельность с иными властными институтами. Однако центр принятия решений по вопросам его деятельности остается непосредственно в самом Центральном банке. Именно Банк России во взаимоотношениях с иными субъектами финансового права отстаивает интересы финансовой стабильности за счет развития и укрепления банковской системы, защиты и обеспечения устойчивости национальной валюты и т. д 83.

Сущность деятельности современных центральных банков была достаточно точно отражена на симпозиуме в честь 200-летия Банка Франции в мае 2000 года. Тогда в процессе обсуждения был поставлен вопрос о выявлении правильного смысла слова «accountability»84  применительно к независимому статусу центральных банков. Глава французского правительства отметил, что «accountability» – т. е. «ответственность» центральных банков – требует от их руководства «умения хладнокровно вести споры и дискуссии с правительствами, парламентами, деловыми кругами и общественным мнением»85  (здесь и далее: перевод иностранных источников мой – прим. авт.). Основываясь на этом суждении, можно сделать вывод, что центральные банки являются защитниками финансовой стабильности в банковском и валютном секторах экономики.

Понимая эту специфику деятельности Банка России, равно как и других центральных банков, мы легко приходим к выводу, что надлежащая, качественная работа Центрального банка Российской Федерации возможна только в имеющемся у него сегодня статусе, совмещающем как элементы государственных органов (публичные функции и полномочия), так и управленческую и имущественную самостоятельность.

Здесь важно отметить следующее. Многие исследователи указывают на двойственный характер правового статуса Банка России. Так, в одном из учебников по финансовому праву отмечается, что, с одной стороны, Банк России для осуществления банковских операций и сделок наделен законодателем статусом юридического лица, а с другой – является органом, который координирует, регулирует и лицензирует организацию расчетных систем, устанавливает правила безналичных расчетов86.

Между тем необходимо подчеркнуть, что всю свою деятельность, в том числе и деятельность по осуществлению банковских операций и сделок, Банк России основывает на установленных законом целях. Как отметил В. Ф. Шумейко на Конституционном совещании, роль [Центрального] банка и его единственная цель, которая должна быть в государстве, если Центральный банк эмиссионный, – укрепление денежной единицы данного государства87. То есть когда он становится участником первой из названных выше группы отношений, он тем не менее осуществляет антикризисную функцию на банковском рынке. Фактически Центральный банк Российской Федерации осуществляет публичную функцию за счет непосредственного участия в имущественном обороте, для чего ему, естественно, необходим статус юридического лица. Имеет смысл предположить, что противоречий между статусом юридического лица и наличием властных полномочий нет, «двойственность» же может восприниматься здесь с точки зрения того, что названные две ипостаси деятельности Центрального банка Российской Федерации гармонично дополняют друг друга для надлежащего выполнения его публичных задач.

На примере Банка России мы можем наблюдать эволюцию субъектного состава финансово-правовых отношений, при которых властный субъект – регулятор – приобрел независимый, особый публично-правовой статус.

Агентство по страхованию вкладов – публичный регулятор

Аналогичную ситуацию в банковском секторе экономики мы можем наблюдать, если обратимся к правовому статусу Агентства по страхованию вкладов. Эта организация была создана на основании Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»88. При этом комплексный анализ статей 1, 15 названного закона показывает публичный характер деятельности Агентства по страхованию вкладов. Оно действует в интересах защиты прав и законных интересов вкладчиков, укрепления доверия населения к банковской системе за счет обеспечения функционирования системы страхования вкладов. Таким образом, Агентство по страхованию вкладов в соответствии с этим Федеральным законом осуществляет публичные функции, направленные на поддержание стабильности на банковском рынке.

Более того, со временем количество публичных функций, выполняемых Агентством по страхованию вкладов, только расширяется. Так, в 2004 году оно было наделено функцией ликвидатора (конкурсного управляющего) банков, имевших лицензию Банка России на привлечение во вклады денежных средств физических лиц, т. е. большинства лишившихся лицензии кредитных организаций89. При этом необходимость наделения Агентства такой функцией возникла в начале 2000-х годов в связи с низкой эффективностью процедур банкротства банков, осуществляемых арбитражными управляющими – физическими лицами, действовавшими как индивидуальные предприниматели90.

Начало мирового финансового кризиса конца 2000-х привело к необходимости принятия Российской Федерацией дополнительных мер для укрепления стабильности финансовой системы. В рамках этих мер был принят Федеральный закон «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года»91. Данным законом Агентство по страхованию вкладов было наделено новой публичной функцией – предупреждения банкротства (санации) банков, являющихся участниками системы обязательного страхования вкладов. Причем данная публичная функция реализуется Агентством в рамках тех же антикризисных публичных целей – поддержания стабильности банковской системы и защиты законных интересов вкладчиков и кредиторов банков (статья 1).

Практика деятельности Агентства показала эффективность механизма предупреждения банкротства. С начала введения данной процедуры в России она применялась (применяется) по отношению к целому ряду банков, что, как представляется, существенно снизило уровень рисков и неустойчивости на банковском рынке в период кризиса92. Механизм санации изначально вводился как временный, однако положительная практика его использования с учетом возможных повторений кризисных ситуаций, как представляется, дает основания для закрепления института предупреждения банкротства на постоянной основе, что подтверждают и сами регуляторы93. В этом смысле вызывает сожаление тот факт, что действие санационного законодательства было продлено лишь на определенный срок.

К слову, можно проследить, как Агентство по страхованию вкладов в рамках предоставленной ему дискреции по отношению к выбору механизма действий на рынке в публичных целях развивает и оптимизирует имеющиеся у него публичные функции. В рамках сегодняшней общемировой направленности на снижение влияния принципа «too big to fail»94. Агентство развивает методику ликвидации (банкротства) банков, применяя методологию так называемой упорядоченной ликвидации. При этом способе работы с несостоятельным банком активы, имеющиеся у него, передаются инвестору (приобретателю) вместе с соответствующим количеством обязательств банка. Сам же банк ликвидируется в общем порядке. Таким образом Агентству по страхованию вкладов удается сохранить непрерывность работы со «здоровыми» обязательствами банка: кредитор банка банкрота при этом автоматически становится кредитором инвестора (приобретателя), являющегося финансово состоятельной организацией. Эта процедура уже была применена в отношении нескольких банков95.