Финансово-правовое регулирование банковского сектора экономики: сравнительно-правовой аспект. Монография - Дмитрий Кравченко

Кроме того, мы можем наблюдать высочайшую степень смешения, взаимодополнения и взаимонаполнения норм финансового права и норм иных отраслей права. В некоторых случаях имеет место фактически внеотраслевой (реперный) характер тех или иных норм.

Еще одним традиционным объектом тщательного исследования в российской правовой науке является субъектный состав той или иной отрасли права. Исследование реалий современной действительности позволит сделать вывод о необходимости расширения такого состава.

§ 3. Юридические лица публичного права как новый субъект финансово-правовых отношений в области банковской деятельности

Важную роль для изучения и развития науки финансового права играет исследование субъектного состава финансово-правовых отношений. Представляется обоснованным тезис о том, что на сегодняшнем этапе развития финансово-правовых отношений субъектный состав этих отношений постепенно трансформируется.

Обычно субъектами финансово-правовых отношений признаются государство (муниципальные образования), организации, состоящие на бюджетном финансировании, а также иные организации, отдельные физические и юридические лица. При этом государство выступает в финансовых правоотношениях как через высшие органы власти (при регулировании отношений между федерацией, субъектами федерации, муниципальными образованиями), так и через управомоченные финансовые органы, представляющие интересы государства68.

Между тем финансово-правовые отношения постоянно усложняются. В современном мире возрастает количество различных экономических инструментов, операций, схем и т. д. Соответственно пропорционально растет и количество экономических рисков, которым подвергаются как граждане и организации, так и государства в целом. Свидетельством этого явления стал произошедший недавно мировой экономический кризис. Многие государства оказались в той или иной мере неспособны встретить это явление надлежащим образом, защитить собственность граждан и национальное благосостояние в целом от обесценивания, обеспечить стабильность финансовой системы.

Представляется, что во многом эти экономические проблемы были вызваны недостатками финансово-правового регулирования и контроля со стороны государства и публичной власти. Как отмечает В. Д. Зорькин, «корректно ли говорить о действии принципов права, и в первую очередь принципа юридического равенства, сейчас, когда вследствие политики, проводимой небольшими сообществами людей, образовались финансовые «дыры» планетарного масштаба и эти «дыры» предстоит латать за счет всех остальных групп населения, являющихся налогоплательщиками или же потребителями распределяемых социальных благ?.. И если нарушение принципа юридического равенства привело к развитию и эскалации кризиса, можно ли утверждать, что механизмы преодоления (точнее, сглаживания) его последствий действуют с соблюдением указанного принципа?»69. В. Д. Зорькин в этих словах очень точно подметил ту тенденцию, о которой было сказано выше, – если экономические отношения существенно опережают правовую науку и правовое регулирование, эти экономические отношения часто начинают осуществляться вне правовых принципов, подвергаясь регулирующему воздействию государства лишь по факту. Этот негативный фактор обеспечивает и проблемы финансового надзора и контроля, и недостаточность созданных защитных правовых механизмов в государстве, о чем речь пойдет далее. Но именно осознание необходимости соблюдения основополагающих правовых принципов часто влечет обновление субъектного состава финансовых правоотношений или корректировку статуса их субъектов.

Трансформация статуса центральных банков

Можно сказать, что одним из первых в этом вопросе стало изменение статуса центральных банков во всем мире. На сегодняшний день центральные банки являются в развитых странах независимыми институтами. Но, как отмечают исследователи, при этом необходимо понимать, что фактически они обладают большинством признаков государственного органа. Они наделены правом самостоятельно определять политику в денежно-кредитной сфере и принимать решения без консультаций с какими-либо государственными органами (т. е. регулирующими полномочиями)70. Существует мнение о наличии так называемой финансовой ветви власти, возглавляемой центральными банками, и это мнение в целом не лишено права на существование.

При этом необходимо отметить, что до определенного периода исторического развития полномочия, присущие сегодня центральным банкам, принадлежали исполнительной и (или) монаршей власти. Возникавшие первые государственные банки были подконтрольны и подотчетны этой власти, руководились ей. Государства при дефиците бюджета нередко прибегали к дополнительной эмиссии денежных средств, что не могло в конечном итоге не вызывать инфляции, которая не способствовала надлежащему соблюдению прав граждан.

Так, в России Государственный банк был учрежден в системе Минфина на основе устава, высочайше утвержденного 31 мая 1860 г. После денежной реформы 1895–1897 гг. Государственный банк действовал под контролем министра финансов, который согласно его уставу являлся главным начальником банка71. При этом фактически первым действием в рамках реформы С. Ю. Витте стала реорганизация Государственного банка, в результате которой он стал эмиссионным центром страны. Одновременно основной его задачей стало регулирование денежного обращения.

К 1916 г. Россия понесла значительные затраты в связи с необходимостью осуществления военных расходов, в результате чего дефицит бюджета российского государства составил 13 767 млн рублей, а его покрытие на 29 % осуществлялось за счет эмиссии денежных средств. Итогом подобной политики стал возросший уровень инфляции – в 1916 г. он составил 100 %72.

Здесь надо отметить, что изначально Указ Николая II от 29 августа 1897 г. предусматривал правовые гарантии обеспечения стабильности денежной системы: «Государственные кредитные билеты, – гласил Указ, – выпускаются Государственным банком в размере, строго ограниченном настоятельными потребностями денежного обращения, под обеспечение золотом; сумма золота, обеспечивающего билеты, должна быть не менее половины общей суммы выпущенных в обращение кредитных билетов, когда последняя не превышает 600 миллионов рублей. Кредитные билеты, находящиеся в обращении свыше 600 миллионов рублей, должны быть обеспечены золотом по крайней мере рубль за рубль, так, чтобы каждым 15 рублям в кредитных билетах соответствовало обеспечение золотом не менее одного империала». Однако в 1914 г. размен банкнот на золото был отменен, и, начиная с этого года, до февральской революции лимит эмиссии Государственного банка неоднократно увеличивался.

Вероятно, одной из причин необеспеченной эмиссии в этом случае была повышенная роль Министерства финансов (исполнительной власти) в деятельности Государственного банка. И, по всей видимости, именно эта и подобные ситуации в других странах привели политических деятелей и ученых развитых государств XX в. к мысли о необходимости предоставления независимости центральным банкам.

К слову, можно отметить и то, что особенностью российской истории является тот факт, что эмиссия в стране была не только под контролем исполнительной власти, но и под партийным контролем. Так, в сентябре 1941 г. решением Политбюро ЦК КПСС Государственному банку было разрешено выпустить в обращение 1900 млн рублей73. По всей видимости, это решение было обусловлено необходимостью финансирования военных расходов.

В XX в. независимые центральные банки стали реальностью, и это, как представляется, прямо отразилось на качестве их деятельности. Так, в одном из отчетов Всемирного банка было отмечено: «Центральные банки часто продолжают эффективно работать и сохраняют свой уровень компетентности, даже когда все остальные государственные институты пришли в упадок. Они меньше испытывают политическое вмешательство и имеют ограниченный, но в то же время четкий круг задач, получают адекватные ресурсы, а их кадры – подготовку»74.

В сегодняшней России независимость Центрального банка декларируется в ст. 75 Конституции России: «Защита и обеспечение устойчивости рубля – основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти»75. Эта конституционная формулировка – «от других органов государственной власти» – вызывает вопрос по поводу того, является ли Центральный банк Российской Федерации государственным органом.

Конечно, Банк России обладает рядом признаков, объединяющих его с государственными органами. Его председатель назначается Государственной Думой по представлению Президента76. Он издает нормативные акты, обязательные для иных субъектов финансового права,77 взаимодействует с Правительством по вопросам денежной политики,78 осуществляет банковское регулирование и банковский надзор79  и т. д. То есть по существу Центральный банк Российской Федерации выполняет публичные функции, обладая для этого властными полномочиями.