История России. От Горбачева до Путина и Медведева - Дэниэл Тризман

Утверждение, что реформаторы России пренебрегали институтами власти, не согласуется с историей крупных инициатив по формированию рыночной инфраструктуры и реформированию судебной системы. В течение нескольких лет учреждения, обеспечивающие защиту прав потребителей, мониторинг страховых компаний, а также регулирование рынка ценных бумаг, были построены с нуля наряду с общенациональной сетью центров занятости. Конечно, были некоторые сбои, в частности, неспособность принять Земельный кодекс и Налоговый кодекс. Но усилия правительства впечатляют. Менее впечатляющим, однако, было то, как эти новые и реформированные институты функционировали. Соблюдение новых законов для защиты инвесторов и потребителей было огромной проблемой, учитывая широкое распространение коррупции и рост организованной преступности.

Во многих отношениях реформаторы просто выиграли. Дмитрий Васильев, бывший чиновник, сторонник приватизации, возглавлявший Федеральную комиссию по ценным бумагам, старался защитить малочисленных инвесторов, но ушел в отставку в октябре 1999 года, пожаловавшись, что налоговая служба и милиция не реагируют на его просьбы о расследовании случаев дробления акций. Помимо отсутствия сотрудничества со стороны правоохранительных органов новым регуляторам рынка часто не хватало средств из-за неспособности правительства собирать налоги. Они также должны были бороться за усилия региональных правительств кооптировать их местные отделения. Эти ограничения, понятно, не имели ничего общего с радикализмом шоковой терапии. Они отражали решение Ельцина, оказавшегося в политически сложной обстановке, работать с существующими правоохранительными органами, а не пытаться кардинально реформировать их (см. главу 2). Критики постепенных реформистов предложили несколько конкретных идей о том, как правоохранительные органы можно было бы улучшить в таких трудных условиях.

Слишком постепенные реформы

Напротив, другие критикуют реформаторов за излишнюю нерасторопность в своем подходе, за принятие слишком многих компромиссов с противниками реформы. Вместо того чтобы кооптировать противников, как говорят эти критики, российское правительство должно было придерживаться кавалерийской атаки, неумолимо сокращая расходы и субсидируемые кредиты. Так как общественность продолжала поддерживать экономические реформы, добавляют они, мягкий подход должен был возникнуть из-за изъянов в характере Гайдара. Даже друзья и коллеги делали ему выговор. «Он по своей природе не упрямый боец, – сказал Андерс Аслунд, шведский экономист, занимавшийся консультированием команды. – Проблема в том, что Гайдар очень приятный человек и инстинктивный примиренец». Министр экономики считал, что Гайдару «можно было бы быть жестче».

Гайдар признавал, что правительство скомпрометировано, позволив министерствам выдавать дешевые кредиты и даже проинструктировав Центральный банк делать то же самое. Он связал это с требованиями действующей демократии. «Это, вне всякого сомнения, результат политического давления, политических компромиссов. Но что делать? Жизнь в демократическом обществе не позволяет правительству изолировать себя». Когда я посетил его помощника Владимира Мау в июле 1992 года, он также сослался на ограничения, налагаемые демократией: «В свое время Пиночет дал слово, что он не допустит появления промышленников в период стабилизации, чтобы не слышать жалобы. Мы не давали такого зарока».

Это была не просто демократия, а шаткое положение реформаторов 1992 года, которое объяснялось их выбором. Как мы уже видели, правительство получило право увольнять администрацию по своей прихоти, даже вносить поправки, связанные с президентством, в конституцию, оно также контролировало Центральный банк. Ельцин одновременно маневрировал вокруг правительства, управлял региональными губернаторами и завоевывал достаточную народную поддержку, чтобы удержать крайнюю оппозицию от выхода на улицы. Он не всегда мог предоставить защиту прав своих реформаторов перед сохранением президентской власти, а попытки слишком сильно ускорить реформы могли быстрее их подорвать. В то время опросы общественного мнения предоставили вводящую в заблуждение информацию, которую обе стороны могли толковать по-своему. С одной стороны, поддержка реформ оставалась достаточно надежной и до конца 1993 года; на протяжении 1992 года большинство заявило, что реформы должны быть продолжены. В начале 1992 года примерно в два раза больше респондентов высказалось в поддержку экономической системы, основанной на частной собственности и рыночных отношений, хотя позже пропорции выравниваются. С другой стороны, еще в июне 1992 года 50 % россиян сказали, что экономические реформы правительству не удались, и только 5 % заявили, что они прошли вполне успешно. А рейтинг Ельцина неумолимо упал. В этом контексте попытки форсировать реформы сработали только в необычное время, например зимой 1991–1992 годов, когда Ельцин еще имел популярность, а также после его победы в октябре 1993 года.

Реформаторов критикуют и за излишнюю нерасторопность.

Если реформы были слишком постепенными, тогда нужно задаться вопросом, какой по-настоящему радикальный подход они повлекли бы за собой. Существовали и практические, и политические проблемы. Практической трудностью было то, что до официального банкротства все неплатежеспособные предприятия в начале 1992 года стали слишком неразборчивыми. Даже потенциально прибыльные компании попали в сеть долгов с участием нескольких предприятий: клиенты им не платили, поэтому не хватало оборотных средств, чтобы оплатить поставки. Разобраться, какие предприятия были обречены, а какие лишь временно стали неплатежеспособными, было невозможно, так как никто не знал еще, как будет развиваться спрос на различную продукцию.

С политической точки зрения расходы на действительно радикальный подход были запретными. Изучение советской экономики в 1989 году показало, что «если все цены будут отпущены сразу и приватизация будет проведена в течение пяти лет, 40 миллионов человек потеряют работу в первый же год начала этого процесса». Замедление перехода, а именно это и делало правительство со своими полумерами, дало по крайней мере немного времени людям, чтобы найти новую работу или заняться предпринимательской деятельностью, до того как их предприятия перестанут существовать. Изменения такого масштаба, случившиеся за одну ночь, были бы крайне болезненными и политически взрывоопасными, особенно в сфере жизненно важных социальных услуг: жилья, отопления, медицинской помощи – они зачастую осуществляются крупными предприятиями, а не правительством. Как выразился министр экономики в 1998 году, «медленное проведение структурной реформы» было «ценой, которую мы платим за социальный мир».

Было ли это политически возможно, были ли эти критики правы относительно технико-экономических оснований, способствовавших проведению быстрых реформ? Посткоммунистические страны, которые были наиболее быстро реформированы, в действительности вообще за короткий срок пришли к перевороту, и поэтому у них был меньший спад в производстве. На протяжении 1990-х годов Европейский банк реконструкции и развития отслеживал ход конкретных реформ в каждой из 28 стран. Те государства, которые были реформированы более радикально к 1994 году, в среднем развивались быстрее в период между 1990 и 1998 годом, чем те, которые реформировались медленнее. Это верно, если учитывать[93] либерализацию цен, торговую и банковскую реформу или приватизацию, а также если рассматривать бывшие советские страны в одиночку или брать их вместе с Восточной Европой. Из сказанного не следует, что радикальные меры вызвали быстрый рост – это могло произойти по другим причинам (вероятно, из-за политического консенсуса или эффективного правительства), позволившим некоторым странам быстро реформироваться и развиваться. Однако трудно поверить, что для развития лучше использовать замедленные реформы.

Проблемы с приватизацией

Приватизация в России подвергалась критике на многих, зачастую противоречивых основаниях. Некоторые утверждают, что программа нарушила права инсайдеров – руководителей и рабочих, которые были заинтересованы больше в сохранении своих рабочих мест, чем в повышении производительности труда. Другие говорят, что это было слишком щедрым по отношению к посторонним – олигархам и рейдерам, которые приобрели приватизационные чеки, чтобы заполучить крупные доли акций. Некоторые утверждают, что акции были проданы слишком дешево и сделали некоторых людей слишком богатыми; все должно было быть продано на аукционе за наличный расчет по высокой цене. Другие говорят, что большую часть нужно было отдать в руки общественности. Некоторые думают, что недостаточно было сделано, чтобы закрыть обанкротившиеся компании, другие – что состоялась недостаточная реструктуризация. Также утверждают, что приватизация не должна была начаться до того, как вступит в силу всеобъемлющий свод законов и правил для защиты инвесторов.