Международно-правовые модели Европейского Союза и Таможенного союза: сравнительный анализ - Андрей Морозов

Базовый правовой механизм разрешения коллизий между правилами, закрепленными в международных договорах Российской Федерации и российским законодательством закреплен в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, которая устанавливает, что если международным договором Российской Федерации установлены правила иные, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Данная конституционная норма определяет способы разрешения коллизий между международными договорами Российской Федерации и российскими законами и не регламентирует вопроса применения решений органов международных организаций в случае коллизионных ситуаций.

Применительно к международным договорам Российской Федерации, заключаемым в рамках Таможенного союза, необходимо отметить, что эти договоры, как правило, подлежат ратификации в соответствии с законодательством государств – участников Таможенного союза. Приоритет применения правил международных договоров, действующих в рамках Таможенного союза, как и иных международных договоров Российской Федерации, обусловлен, как нормами Венской конвенции, так и конституционными нормами. Так, Венская конвенция, в частности, предусматривает, что «каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться» (ст. 26), «участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора» (ст. 27). Конституционные нормы государств – участников Таможенного союза также закрепляют приоритет международных договоров над национальным законодательством. Так, например, ч. 3 ст. 4 Конституции Республики Казахстан определяет, что международные договоры, ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона.

Конституция Республики Беларусь предусматривает, что Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства. Республика Беларусь в соответствии с нормами международного права может на добровольной основе входить в межгосударственные образования и выходить из них. Не допускается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции (ст. 8).

Учитывая развитый международно-правовой инструментарий Таможенного союза, следует отметить мнение С. В. Бахина, который считает, что в состав международных обязательств Российской Федерации должны быть включены нормоустанавливающие резолюции международных организаций, в которых принятие обязывающих решений может быть как напрямую предусмотрено в учредительном акте международной организации, так и определенно вытекать из так называемого молчаливого дополнения устава, когда принятие организацией обязывающих решений не вызывает возражений со стороны государств-членов[458]. Применительно к Таможенному союзу вопросы «молчаливого дополнения устава» не имеют определяющего значения, но в принципе не исключены ситуации, когда органы Таможенного союза будут принимать юридически обязательные решения по вопросам, прямо не входящим в их компетенцию с молчаливого согласия государств-участников. Такая концепция не нова для международного права и именуется в доктрине как концепция «имманентной компетенции».

Известный юрист-международник Г. И. Тункин, критикуя эту концепцию, отмечал, что, по мнению ряда юристов, существует общепризнанная норма международного права о том, что международные организации имеют «имманентную компетенцию», означающую, что любая международная организация может предпринимать действия, необходимые для достижения ее целей, независимо от конкретных постановлений устава организации[459]. Теоретически концепция «имманентной компетенции» может быть реализована и в практике органов Таможенного союза, но с практической точки зрения это представляется менее вероятным, так как для функционирования такого сложного механизма, как Таможенный союз, необходима соответствующая международно-правовая база и механизмы имплементации решений органов данного межгосударственного объединения.

Решения органов Таможенного союза, в частности Высшего Евразийского экономического совета (Межгосударственного Совета ЕврАзЭС), Евразийской экономической комиссии, Комиссии Таможенного союза производны от международных договоров, которые определяют порядок принятия таких решений, их юридическую силу. Вместе с тем законодательство государств – членов Таможенного союза и Российской Федерации, в частности, не предопределяет юридические вопросы разрешения коллизий между решениями органов международных организаций и внутригосударственными нормативными правовыми актами. В связи с этим особую научно-практическую ценность представляет нормативное постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 5 ноября 2009 г. № 6 «Об официальном толковании норм статьи 4 Конституции Республики Казахстан применительно к порядку исполнения решений международных организаций и их органов»[460]. Так, указанное нормативное постановление Конституционного Совета Республики Казахстан, предусматривает, что п. 3 ст. 4 Конституции Республики Казахстан гласит: международные договоры, ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона.

Применительно к актам международных организаций, созданных в соответствии с ратифицированными Республикой Казахстан международными договорами, и их органов это означает, что если в таком международном договоре указано, что названные акты имеют обязательный для государств-участников характер, то Сторона, ее государственные органы, должностные лица обязаны осуществлять все необходимые организационно-правовые мероприятия, направленные на исполнение такого требования, включая приведение в соответствие с ними актов национального законодательства. Следовательно, если акт Комиссии Таможенного союза, имеющий согласно Договору обязательный характер, противоречит закону или иному нормативному правовому акту Республики Казахстан, то по общему правилу действует правовая норма, принятая Комиссией Таможенного союза.

Вместе с тем Конституционный Совет считает, что не могут быть признаны в качестве обязательных для Казахстана решения международных организаций и их органов, нарушающие положения п. 2 ст. 2 и п. 2 ст. 91 Конституции о том, что суверенитет Республики распространяется на всю ее территорию, и о недопустимости изменения установленных Конституцией унитарности и территориальной целостности государства, формы правления Республики. Исходя из п. 1 ст. 1 Основного закона, провозглашающего человека, его жизнь, права и свободы высшей ценностью государства, не могут обладать свойствами приоритета перед казахстанскими законами и непосредственности применения решения Комиссии, ущемляющие конституционные права и свободы человека и гражданина[461].

Конституционным Советом принято к сведению, что в соответствии с Нормативным постановлением Верховного Суда Республики Казахстан от 10 июля 2008 г. № 1 (О применении норм международных договоров Республики Казахстан) ратифицированные международные договоры, имеющие непосредственное действие и не требующие издания законов для их применения, используются в качестве норм материального (за исключением сфер уголовно-правовых и административно-правовых отношений) или процессуального права. Процедура принятия обязательного для Казахстана решения международной организации или его органа должна предусматривать правовые гарантии, исключающие возможность искажения заложенной в международном договоре воли народа Казахстана, выраженной в решениях, принятых республиканским референдумом, а также в актах Президента и Парламента Республики при заключении и ратификации договора.

Непосредственное применение решений Комиссии (а это, на наш взгляд, относится в настоящее время и к Евразийской экономической комиссии. – Примеч. авт.), имеющих приоритет перед нормативными правовыми актами Республики, не означает отмену ими норм действующего права Казахстана. Приоритет и непосредственное применение приравненных к ратифицированным международным договорам решений Комиссии предполагают ситуативное превосходство норм таких договоров (постановление Конституционного Совета от 11 октября 2000 г. № 18/2). Это означает, что в случаях возникновения коллизии с нормами правовых актов Республики действуют нормы обязательных решений Комиссии впредь до устранения такой коллизии. Решения Комиссии, имеющие рекомендательный характер, приоритета перед законодательством Республики не имеют.