Международно-правовые модели Европейского Союза и Таможенного союза: сравнительный анализ - Андрей Морозов

Мониторинг международно-правовых актов, в частности международных договоров, в том числе заключенных в рамках межгосударственных интеграционных объединений, на наш взгляд, должен охватывать как стадию заключения международных договоров, так и их реализацию. Причем для мониторинга международных договоров стадия заключения имеет весьма важное значение, так как именно на этой стадии согласовываются воли государств, государства вырабатывают правовые модели поведения в соответствующей области с целью их воплощения в международном договоре. Однако правовой мониторинг стадии разработки проектов международных договоров осложняется тем, что проекты международных договоров опубликовываются достаточно редко. Более эффективно этот вопрос разрешается на уровне межгосударственных объединений, в частности в Евразийском экономическом сообществе и Таможенном союзе.

Наиболее последовательно в этой сфере действует Европейский Союз, который на своих официальных сайтах опубликовывает соответствующую информацию[484]. Проекты двусторонних международных договоров публикуются достаточно редко, а что касается международных договоров межведомственного характера, то их проекты практически никогда не опубликовываются, а зачастую и об уже вступивших в силу международных договорах межведомственного характера трудно найти информацию.

Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» не содержит положений, посвященных правовому мониторингу, что, несомненно, осложняет его осуществление. Положения о федеральных органах исполнительной власти также не содержат норм, наделяющих данные органы функциями проведения мониторинга международных договоров и иных международно-правовых актов. А это, несомненно, актуально ввиду того, что Российская Федерация активно участвует в деятельности межгосударственных интеграционных объединений, прежде всего ЕврАзЭС, Таможенного союза и СНГ, под эгидой которых принимается большое количество международно-правовых актов в виде международных договоров, юридически обязательных решений, а также документов не обладающих юридической обязательностью, в частности модельных (рекомендательных) актов.

Кроме того, в Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации» отсутствует необходимая правовая основа для проведения мониторинга международно-правовых актов, в частности международных договоров. Однако ввиду того, что названный Федеральный закон регламентирует вопросы заключения, реализации и прекращения международных договоров, решения международных организаций не подпадают под его действие. В силу этого возможно пойти по пути разработки двух нормативных правовых актов, один из которых регламентировал бы порядок проведения мониторинга международных договоров, а другой был бы посвящен решениям международных организаций, аналогично опыту Республики Казахстан, так как эти два источника международного права имеют свои специфические особенности и механизмы реализации. Вместе с тем указанное выше не исключает и разработки комплексного документа, который бы предусматривал принципы и правила проведения международно-правовых актов, предусматривающих международные обязательства для Российской Федерации.

Так, в качестве еще одного прогрессивного законодательного акта, регламентирующего вопросы, в том числе связанные с мониторингом международных договоров, следует назвать Закон Республики Казахстан от 30 мая 2005 г. № 54-З «О международных договорах Республики Казахстан» (далее – Закон о международных договорах Республики Казахстан).

Закон о международных договорах Республики Казахстан предусматривает экспертизу международных договоров, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также проектов международных договоров. Так, ст. 3 вышеназванного Закона устанавливает следующее.

1. Международные договоры, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также проекты международных договоров после согласования с заинтересованными центральными государственными органами Республики Казахстан по вопросам, относящимся к их компетенции, подлежат обязательной юридической экспертизе в Министерстве юстиции Республики Казахстан.

Министерство юстиции Республики Казахстан при проведении юридической экспертизы: 1) дает заключения о соответствии положений международных договоров, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также проектов международных договоров законодательству Республики Казахстан; 2) определяет способы выражения Республикой Казахстан согласия на обязательность для нее международных договоров.

2. Международные договоры, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также проекты международных договоров, прошедшие экспертизу Министерства юстиции Республики Казахстан, подлежат согласованию в Министерстве иностранных дел Республики Казахстан.

Министерство иностранных дел Республики Казахстан: 1) дает заключения о внешнеполитической целесообразности заключения международных договоров; 2) дает заключения о соответствии положений международных договоров, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также проектов международных договоров международным договорным и иным обязательствам Республики Казахстан и по другим вопросам, связанным с их вступлением в силу и выполнением; 3) определяет виды заключаемых Республикой Казахстан международных договоров.

Кроме того, Закон Республики Казахстан предусматривает проведение научной экспертизы международных договоров, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также проектов международных договоров: «По международным договорам, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также по проектам международных договоров, подлежащих ратификации, по инициативе Правительства или центральных государственных органов Республики Казахстан при необходимости проводится соответствующая научная экспертиза. Так, обязательная научная экспертиза проводится в случаях, предусмотренных законодательными актами Республики Казахстан. В частности, научная экспертиза проводится в соответствии с законодательством Республики Казахстан научными организациями и (или) высшими учебными заведениями соответствующего профиля, экспертами, привлекаемыми из числа ученых и специалистов, в том числе зарубежными, за исключением лиц, принимавших участие в подготовке проекта или инициировании заключения международного договора, участницей которого намеревается стать Республика Казахстан.

Научная экспертиза проводится в целях:

1) оценки качества, обоснованности, своевременности и правомерности проекта, а также соблюдения в проекте гарантированных Конституцией Республики Казахстан прав и свобод человека и гражданина;

2) определения возможной эффективности международного договора, участницей которого намеревается стать Республика Казахстан, а также проекта международного договора;

3) выявления возможных отрицательных последствий заключения международного договора» (ст. 4).

Цели проведения указанной научной экспертизы имеют непосредственное отношение к осуществлению мониторинга международных договоров на стадии их разработки либо присоединения к международным договорам.

Нео бходимо отметить, что Закон Республики Казахстан о международных договорах содержит специальную норму, согласно которой мониторинг за обеспечением выполнения международных договоров Республики Казахстан осуществляется в порядке, определяемом Правительством Республики Казахстан (п. 6 ст. 20). Во исполнение данного положения разработано постановление Правительства Республики Казахстан от 30 октября 2010 г. № 1141 «Об утверждении Правил мониторинга за обеспечением выполнения международных договоров Республики Казахстан». Указанное постановление содержит три части: «Общие положения», «Ведение мониторинга международных договоров», «Координация ведения мониторинга международных договоров».

Согласно данному постановлению в государственных органах мониторинг за обеспечением выполнения международных договоров Республики Казахстан осуществляют структурные подразделения, определяемые руководителем или ответственным секретарем центрального государственного органа. При этом в Республике Казахстан мониторинг международных договоров ведется подразделениями на постоянной основе по международным договорам, в отношении которых соответствующий центральный государственный орган вносил предложение о заключении, а также заключенных ранее по вопросам, относящимся к компетенции данного центрального государственного органа. Центральные государственные органы Республики Казахстан ежегодно не позднее 10 ноября вносят в уполномоченный орган информацию: 1) о ходе выполнения в течение текущего года вступивших в силу международных договоров; 2) о ходе выполнения внутригосударственных процедур по подписанным и не вступившим в силу международным договорам, договаривающейся стороной которых является Республика Казахстан, в том числе о причинах их невыполнения. Информация о вступивших в силу международных договорах Республики Казахстан должна содержать: анализ наблюдения за осуществлением принадлежащих Республике Казахстан прав, вытекающих из международных договоров, а также за выполнением другими участниками международных договоров их обязательств; предложения по разрешению проблемных вопросов, выявленных в ходе выполнения международных договоров.