Европейское право - Татьяна Михалева

С течением времени из накопленного объема межправительственного сотрудничества и регулирования в рамках ЕЭС возникла целая сфера сотрудничества в правовой области. Такое сотрудничество все дальше отходило от бытового понимания как упрощения поездок через границу, и поскольку было вызвано к жизни экономическими факторами, то и в дальнейшем логику развития новой сферы сотрудничества очень часто нужно искать именно в экономике.

В связи с реализацией четырех свобод в рамках создания единого рынка, в том числе свободы передвижения работников, еще в ЕЭС были предприняты шаги по упрощению перемещения людей и созданию паспортного союза. С такой инициативой в апреле 1972 г выступил председатель Европейской Комиссии Сико Мансхольт. В декабре 1974 г была создана рабочая группа, которая должна была подготовить доклад об отмене контроля на внутренних границах и пошаговой стратегии гармонизации законодательства об иностранцах, включая вопросы реадмиссии, визовых требований и депортации. Из-за роста угрозы терроризма, отсутствия соответствующей договорной основы и компетенции у органов ЕЭС, по ряду других причин от идеи паспортного союза в рамках ЕЭС в то время отказались. Тем не менее 23 июня 1981 г главы государств ЕЭС в рамках межправительственного сотрудничества приняли решение о введении единого формата паспортов, предусматривавшего определенный уровень защиты документа от подделки[129].

Институционализация сотрудничества государств – членов ЕЭС в сфере юстиции и внутренних дел связана с созданием комитета TREVI, когда в 1975 г. в Риме министры юстиции и внутренних дел государств ЕЭС объединились в межправительственный комитет под эгидой Европейского политического сотрудничества вне правовых рамок ЕЭС. TREVI представлял собой форум по координации действий для эффективного противодействия терроризму.

Название комитета TREVI согласно одной версии (С. Ю. Кашкин, В. Ю. Потемкина) означает аббревиатуру от французских слов Terrorisme, Radicalisme, Extrémismeet Violence Internationale, такое определение иногда можно найти в российских и французских источниках. Однако более вероятно, что название комитету дал всемирно известный римский фонтан TREVI, поскольку первая встреча проходила в Риме, а первым председателем группы стал представитель Нидерландов по фамилии Фонтэйн (Fonteijn), что переводится с нидерландского как «фонтан»[130]. И такая версия вовсе не противоречит тому, что позже названию комитета могли дать вполне серьезное объяснение и обоснование.

Организация сотрудничества в рамках TREVI имела три уровня – встречи на уровне министров дважды в год, более частые встречи на уровне высокопоставленных должностных лиц и регулярное взамодействие в рамках рабочих групп при поддержке постоянного секретариата, функционировавшего в Риме с 1990 г. Комитет TREVI формально прекратил свое существование со вступлением в силу Договора о Европейском Союзе в 1993 г., поскольку его функции перешли к Совету министров ЕС в рамках созданной третьей опоры права ЕС.

Шенгенское сотрудничество. 14 июня 1985 г. пять государств ЕЭС – Франция, Германия, Бельгия, Нидерланды и Люксембург – в г Шенген в Люксембурге заключили Соглашение о постепенной отмене проверок на общих границах, которое предусматривало переход от проверок на общих границах к визуальному наблюдению за частными транспортными средствами, которые пересекали границу без остановки с небольшой скоростью. Для таких транспортных средств выделялась отдельная полоса для движения, а сами транспортные средства обозначались зеленым кругом, прикрепленным к ветровому стеклу. Остальные лица, к которым предъявлялись визовые и другие специальные требования, должны были проходить проверку на границе в обычном порядке. Также Соглашение 1985 г предусматривало перечень мероприятий по переходу к полной отмене проверок на внутренних границах.

В 1990 г. между теми же пятью государствами была заключена Конвенция об имплементации Соглашения 1985 г., которая предусматривала полную отмену проверок на общих (внутренних) границах государств-участников, введение единой (шенгенской) визы, унификацию правил передвижения иностранцев по территории шенгенского пространства и определения государства, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища. В Шенгенской конвенции были закреплены меры по углублению полицейского сотрудничества, включая право преследования подозреваемого по горячим следам полицейскими одного государства на территории другого государства, по борьбе с торговлей наркотиками, огнестрельным оружием и боеприпасами, а также нормы, посвященные правовой помощи по уголовным делам, реализации принципа ne bis in idem и выдаче.

С целью реализации положений Конвенции 1990 г. был создан специальный орган – Шенгенский исполнительный комитет, состоящий из министров государств-участников, который проводил встречи по мере необходимости.

В рамках Конвенции 1990 г. была создана Шенгенская информационная система (SIS), которая обеспечивает обмен информацией между компетентными органами об угнанных транспортных средствах, утраченных документах и других вещах, а также о лицах, пропавших без вести, разыскиваемых в связи с уголовным процессом либо внесенных в список невъездных на территорию шенгенского пространства.

Шенгенское сотрудничество формировалось вне институциональных рамок ЕЭС и зачастую приводится в качестве примера гибкого или продвинутого сотрудничества[131].

После создания Европейского союза на основании Маастрихтского договора 1992 г. начался процесс постепенного замещения шенгенского права регулированием в рамках ЕС, а на основании Амстердамского договора 1997 г. произошла полная инкорпорация шенгенских достижений в правовую систему Европейского союза. Шенгенское сотрудничество стало фундаментом ПСБП и частью права Европейского союза, несмотря на сохранение определенной специфики регулирования.

И хотя Великобритания и Ирландия добились для себя исключения и остались вне Шенгенского пространства, для всех новых участников ЕС принятие Шенгенского сотрудничества является обязанностью. Пример присоединения к Шенгенскому пространству Исландии и Норвегии, которые также не были членами ЕС, позволил позднее Швейцарии и Лихтенштейну присоединиться к сотрудничеству и тем самым ликвидировать последнее белое пятно, обеспечив создание цельного общеевропейского пространства свободного передвижения без пограничного контроля.

Сегодня в Шенгенском сотрудничестве участвуют 26 государств, включая в качестве полноценных участников все государства ЕС, кроме Великобритании, Ирландии и новых членов, которые не успели имплементировать шенгенские нормы (Кипр, Болгария, Румыния и Хорватия), а также в качестве ассоциированных членов все государства Европейской ассоциации свободной торговли (Норвегия, Исландия, Швейцария и Лихтенштейн).

Шенгенское сотрудничество более всего соответствует сформировавшейся позже концепции Пространства свободы, безопасности и правосудия, поскольку связывало воедино вопросы отмены пограничного контроля на внутренних границах и свободного передвижения лиц, визовой и миграционной политики, предоставления убежища, полицейского сотрудничества, борьбы с преступностью и правовой помощи.

Этап межправительственного сотрудничества состоит из разнообразных разрозненных примеров развития сотрудничества государств в сфере обеспечения беспрепятственного передвижения людей через границу между ними. Такое развитие позволило накопить определенный опыт, методы и инструменты для сотрудничества.

Начало переходного периода связано со вступлением в силу Маастрихтского договора 1992 г., согласно которому направления сотрудничества, составляющие ПСБП, были в основном включены в компетенцию ЕС в виде автономных сфер сотрудничества в рамках ст. 100 с Договора, устанавливающего Европейское сообщество, и ст. К. Договора о Европейском союзе. Частью права Сообществ, известного в доктрине как первая опора права ЕС, стала только визовая политика. Все остальные вопросы (контроль на границах, иммиграционная политика и предоставление убежища, судебное сотрудничество по гражданским делам, судебное и полицейского сотрудничество по уголовным делам) были закреплены в ст. К(Раздел VI) Договора о ЕС, которая в качестве правовых инструментов предусматривала разработку международных конвенций, общих действий и совместных позиций, не обладающих прямым действием и принимаемых Советом ЕС единогласно, при этом право законодательной инициативы в большинстве случаев принадлежало государствам. Суд ЕС не имел компетенции в этой сфере, а роль Европарламента была номинальной.

Вступление в силу Амстердамского договора 1 мая 1999 г стало отправной точкой развития третьего (после внутреннего рынка и ЭВС) масштабного проекта ЕС – построения Пространства свободы, безопасности и правосудия.