Европейское право - Татьяна Михалева

Понятие ПСБП не сводится лишь к уголовно-правовому сотрудничеству. Речь идет о сбалансированном развитии составляющих безопасности, свободы и правосудия, а не об ограничении или игнорировании составляющей свободы в угоду безопасности. Свобода выступает в качестве ценности, которую необходимо защищать посредством обеспечения безопасности и гармонизации законодательства.

Российский исследователь Ю. А. Борко считает, что основу ПСБП составляет право граждан государств-членов свободно передвигаться, жить и выбирать род занятий, независимо от пола, возраста, гражданства, этнической принадлежности и вероисповедания, а также равенство в экономических, социальных и – за некоторыми исключениями – в политических правах[120]. Данное определение берет свободу, права граждан ЕС за отправную точку построения Пространства свободы, безопасности и правосудия. Другой российский исследователь А. Г. Чижов также указывает, что «в рамках работы по созданию Пространства свободы, безопасности и правосудия очерчен широкий спектр сфер взаимодействия, из которых «свобода» является приоритетной, поскольку включает в себя снятие барьеров, мешающих свободному передвижению людей в целях содействия человеческим контактам, и постепенный переход на безвизовый режим взаимных поездок»[121].

Российская исследовательница О. Ю. Потемкина указывает, что «по замыслу сторон, сочетание различных направлений взаимодействия необходимо для баланса между безопасностью, с одной стороны, и правосудием и свободой, с другой»[122].

В любом случае речь идет о сбалансированном развитии составляющих безопасности, свободы и правосудия, а не об ограничении или игнорировании составляющей свободы в угоду безопасности. Так, юрист Центра европейской политики Кристина Пинеда Поло указывает, что «когда речь идет о борьбе с международной организованной преступностью, имеется дополнительная ценность в гармонизации законодательства с тем, чтобы, например, никто не мог скрыться от правосудия, используя преимущества свободы передвижения»[123]. Тем самым свобода выступает в качестве ценности, которую необходимо защищать посредством обеспечения безопасности и гармонизации законодательства.

Многие европейские ученые, например Т. Г. Веенкамп, Т. Бентли, А. Буонфино, придерживаются мнения, что при создании пространства свободы, безопасности и правосудия в ущерб свободе акцент был сделан именно на безопасности и контроле[124].

С. Каррера, Дж. Апап указывают на то, что «свобода» как составляющая ПСБП получает меньше внимания со стороны государств, меньше финансируется и медленнее развивается по сравнению с вопросами безопасности и правосудия[125]. Они подчеркивают необходимость обеспечить надлежащий баланс между свободой, безопасностью и правосудием. Политика безопасности и правоприменения должна развиваться с использованием свободы в качестве отправной точки.

Согласно Комиссии «для граждан Европы важно, чтобы цели политики правосудия и внутренних дел – свобода, безопасность и правосудие – были взаимосвязаны и сбалансированы, поскольку свобода теряет большую часть своего значения, если ей нельзя пользоваться в безопасном окружении, и если она не подкреплена справедливой и хорошо работающей правовой системой»[126].

На основе анализа подходов исследователей и положений правовых документов Пространство свободы, безопасности и правосудия можно определить как правовую концепцию и выстроенную на ее основе комплексную сферу правового регулирования, направленную на формирование в рамках ЕС правового пространства без внутренних границ, в котором обеспечена свобода передвижения для граждан ЕС, установлен единый правовой режим передвижения для иностранных граждан, гарантированы защита прав и свобод человека, равный доступ к правосудию и высокий уровень безопасности.

8.2 Формирование Пространства свободы, безопасности и правосудия

Свобода передвижения изначально являлась одной из целей европейской интеграции и получила свое закрепление в Римском договоре 1957 г. в качестве свободы передвижения работников. Экономическая составляющая европейской интеграции требовала снятия всех барьеров и ограничений как для доступа товаров и услуг на рынки других государств – членов ЕЭС, так и для доступа покупателей к товарам и услугам на территории других государств-членов. Позднее свобода передвижения была расширена за счет права на выбор места жительства и права на воссоединение семьи, а также дополнена свободой передвижения для студентов и пенсионеров.

В истории формирования ПСБП можно выделить четыре этапа развития:

1) этап межправительственного сотрудничества (до 1993 г.);

2) переходный период (с 1993 г. по 1999 г.);

3) этап становления ПСБП (с 1999 г. по 2009 г.);

4) современный период (с 1 декабря 2009 г по настоящее время).

Контроль за передвижением населения между государствами, в частности, при пересечении границы, сегодня уже привычно осуществляется в форме паспортного контроля. С давних времен в мире существовала практика ограничения передвижения людей через выдачу путевых документов, грамот для передвижения внутри страны или для путешествий за границу, как и практика проверки этих документов. Среди причин такого ограничения были как экономические (неравенство людей, прикрепление к земле), политические (подозрительное отношение к чужакам, защита от иноземного влияния), так и, например, санитарные причины (защита от распространения заразных болезней). Но с признанием равенства людей, размытием классов и особенно с развитием железнодорожной сети в XIX в. мобильность населения возросла, и всплеск перемещения лиц привел к нарушению паспортной системы. Со второй половины XIX в. и до начала Первой мировой войны почти все государства Европы упразднили паспортный контроль.

Первая мировая война и вызванные ею крупные перемещения беженцев вместе с требованием внутригосударственной безопасности военного времени привели к восстановлению контроля за перемещением населения между государствами. Воссозданная система была нацелена, прежде всего, на контроль за перемещением через государственную границу и контроль за иностранцами, а контроль за перемещением собственных граждан внутри страны в большинстве государств Европы не вводился.

В то же время требования для въезда в государство и формы самих паспортов в каждой стране были разные. К тому же определенную проблему составляло большое количество людей, которые остались без гражданства, например, в результате принятия в России в 1921 г. декретов о лишении прав гражданства определенных категорий лиц, находящихся за рубежом.

Созданная на основе Версальского договора Лига Наций стала инструментом для решения этих проблем, под ее эгидой в 1920 и 1926 гг. состоялись специальные конференции, посвященные проблемам паспортов и перемещения людей. В 1922 г по инициативе выдающегося деятеля Фритьофа Нансена, который в то время занимал должность верховного комиссара Лиги Наций по вопросам беженцев, было подписано соглашение, согласно которому европейские государства начали выдавать специальный проездной документ для перемещенных лиц без гражданства (паспорт Нансена). Такой паспорт в свое время получили Сергей Рахманинов и Владимир Набоков.

И хотя паспортный контроль снова стал привычным явлением и нормой, в Европе, как исключение, сохранились либо, наоборот, начали возникать новые зоны свободного перемещения людей через границы между государствами.

Одним из примеров сохранения свободы передвижения является Пространство свободного передвижения (Common Travel Area) Великобритании и Ирландии[127]. Появление данного Пространства связано с тем, что когда в 1922 г. Ирландия получила независимость от Великобритании, полноценный пограничный контроль по неписаной договоренности между этими государствами так и не был введен.

В результате неформального соглашения 1923 г. стороны договорились признавать и соблюдать иммиграционное законодательство друг друга, в том числе Ирландия обязалась не допускать на свою территорию лиц, которым Великобритания запретила въезд на свою. С юридической точки зрения в Великобритании была установлена фикция, согласно которой территория Ирландии признается частью территории Великобритании для целей иммиграционного законодательства. По неформальному соглашению об установлении общей иммиграционной политики 1952 г. Ирландия обязалась приводить свое иммиграционное законодательство в соответствие с британским. Интересно, что пространство свободного передвижения между этими странами установлено и действует без писаного международного договора, и наиболее близким к этому документом является совместное заявление в отношении сотрудничества о мерах по обеспечению внешней границы пространства свободного передвижения, подписанное на министерском уровне в 2011 г.