Европейское право - Татьяна Михалева

Функции ЕС в сфере ПСБП делегируются специальными органами сотрудничества, когда это предусмотрено учредительными договорами или правовыми актами ЕС. К таким органам, в первую очередь, относятся Европол и Евроюст. Также функционируют Европейское агентство по управлению и оперативному сотрудничеству на внешних границах (Фронтекс), Агентство по основным правам, Европейский центр мониторинга за наркотиками и наркоманией (EMCDDA), Европейский офис поддержки по вопросам предоставления убежища (EASO) и другие.

8.3.3 Механизм принятия решений

Механизм принятия решений в сфере ПСБП основывается на положениях Раздела V ДФЕС. Главные факторы, от которых зависит определение механизма принятия решений в правовой системе ЕС, включают:

1) право инициативы;

2) вид используемого правового инструмента;

3) количество голосов для принятия решения в Совете;

4) роль Европейского Парламента и других органов в процессе принятия решения.

Право инициативы дает преимущество инициатору как право определять саму необходимость принятия правового акта, так и право подготовить проект такого акта согласно своему видению. В сфере ПСБП, как и в других сферах компетенции ЕС, привычно право инициативы имеет только Комиссия, но в отношении следующих трех сфер ПСБП также право инициативы имеет одна четверть государств-участников в Совете:

– Судебное сотрудничество в уголовных делах (Глава 4 Раздела V ДФЕС);

– Полицейское сотрудничество (Глава 5 Раздела V ДФЕС);

– Административное сотрудничество (ст. 74 ДФЕС).

Вид правового инструмента налагает определенные ограничения на метод регулирования, что обусловлено свойствами самого правового акта. Например, регламент действует непосредственно в национальной правовой системе, а директива позволяет определенную свободу в выборе инструментов имплементации на национальном уровне. Ограничения вида употребляемого правового инструмента встречаются в тексте Раздела V ДФЕС:

– определение рамок административных мер для предотвращения и борьбы с терроризмом в отношении перемещения капиталов и платежей, например замораживание средств, финансовых активов или экономических активов, что принадлежат, или которыми обладают, или которые удерживают физические или юридические лица, группы или негосударственные образования – регламенты (ст. 75);

– установление минимальных стандартов в сфере судебного сотрудничества в уголовных делах – директивы (п. 2 ст. 82);

– определение необходимости установления минимальных стандартов по отдельным вопросам уголовного процесса, не указанным в п. 2 ст. 82 – решения (п. 2 (d) ст. 82);

– установление минимальных правил для определения уголовных преступлений и санкций в сферах особо тяжких преступлений с трансграничным измерением – директивы (п. 1 ст. 83);

– определение структуры, функций, сферы деятельности и задач Евроюста – регламенты (ст. 85);

– создание Европейской прокуратуры – регламенты (п. 1 ст. 86);

– расширение сферы деятельности Европейской прокуратуры за рамки пп. 1–2 ст. 86 – решения (п. 4 ст. 86);

– определение структуры, функций, сферы деятельности и задач Европола – регламенты (ст. 88).

В остальных случаях вид правового инструмента выбирается инициатором принятия правового акта с учетом характеристик соответствующего правового акта и задач регулирования согласно ст. 296 ДФЕС.

После Лиссабонской реформы основной процедурой принятия решений в сфере ПСБП стала обычная законодательная процедура, как она определена в ст. 294 ДФЕС и применяется для принятия решений в следующих сферах ПСБП:

– свобода передвижения, контроль на границах, визовая политика, за исключением п. 3 ст. 77;

– политика предоставления убежища, за исключением п. 3 ст. 78;

– иммиграционная политика;

– судебное сотрудничество по гражданским делам, за исключением вопросов семейного права (п. 3 ст. 81);

– судебное сотрудничество в уголовных делах, за исключением п. 2 (d) ст. 82, п. 1 ст. 83, ст. 86;

– полицейское сотрудничество, за исключением п. 3 ст. 87, ст. 89.

В результате включения вопросов ликвидации последствий стихийных бедствий в сферу регулирования ПСБП, согласно Стокгольмской программе 2009 г., дополняющая компетенция ЕС в этой сфере, согласно ст. 196 ДФЕС, также реализуется через обычную законодательную процедуру.

Специальная законодательная процедура представляет собой определенные отступления от обычной законодательной процедуры, что обусловлено ролью Европарламента и количеством голосов для принятия решения в Совете. Характеристики специальной законодательной процедуры определяются непосредственно в соответствующей статье, где закрепляется компетенция на принятие ЕС решения. Специальная законодательная процедура применяется в следующих случаях:

– меры в отношении паспортов, идентификационных документов, разрешений на жительство и других подобных документов, если это необходимо для обеспечения права граждан ЕС на свободное передвижение и выбор места жительства, и если учредительные договоры не наделяют Совет необходимыми полномочиями для этого (единогласие в Совете, консультация ЕП) – п. 3 ст. 77;

– дополнительные меры в интересах государства-участника, которое столкнулось с чрезвычайной ситуацией неожиданного притока граждан третьей страны (консультация ЕП) – п. 3 ст. 78;

– судебное сотрудничество в вопросах семейного права, принятие решения о преобразовании обычной законодательной процедуры к этим вопросам (единогласие в Совете, консультация ЕП) – п. 3 ст. 81;

– определение необходимости установления минимальных стандартов по отдельным вопросам уголовного процесса, не указанных в п. 2 ст. 82 (единогласие в Совете, согласие ЕП) – п. 2 (d) ст. 82;

– определение других видов преступлений, для которых необходимо установление минимальных правил для определения уголовных преступлений и санкций помимо указанных в п. 1 ст. 83 (единогласие в Совете, согласие ЕП) – п. 1 ст. 83;

– создание Европейской прокуратуры (единогласие в Совете, согласие ЕП) – п. 1 ст. 86;

– расширение сферы деятельности Европейской прокуратуры (единогласие в Совете, согласие ЕП, консультация Комиссии);

– установление оперативного сотрудничества между правоохранительными органами (единогласие в Совете, консультация ЕП) – п. З ст. 87;

– определение условий и ограничений деятельности правоохранительных и судебных органов одного государства-участника на территории другого государства-участника (единогласие в Совете, консультация ЕП) – ст. 89.

В отличие от обычной законодательной процедуры процедура консультации Европарламента связывает Совет только обязанностью получить мнение ЕП по поводу проекта, но Совет не обязан придерживаться такого мнения и может принять проект даже в случае отрицательного отношения Европарламента к нему.

Процедура согласия Европарламента в отличие от консультации дает Европарламенту право заблокировать либо разрешить принятие проекта Советом, но не дает права участвовать в процессе разработки проекта.

Определенное наследие межправительственного механизма сохранилась в Разделе V и в редакции Лиссабонского договора 2007 г. Дело в том, что переход к обычной законодательной процедуре и включение элементов наднациональности в механизм правового регулирования пришлось компенсировать введением определенных сдерживающих процедур, которые позволили бы государствам-участникам сохранить больший контроль за принятием решений.

Например, п. 3 ст. 81 предусматривает, что в случае предложения Комиссии отказаться от специальной законодательной процедуры в пользу обычной законодательной процедуры в сфере судебного сотрудничества по семейно-правовым вопросам такое предложение должно быть направлено национальным парламентам государств-участников. Если хоть один национальный парламент в течение шести месяцев заявит о своем несогласии, решение не будет принято («право вето»).

В работах исследователей такие сдерживающие процедуры уже получили неформальные названия «желтых карточек» и «стоп-кранов».

«Стоп-краны» предусмотрены только в сфере судебного и полицейского сотрудничества, а точнее в рамках правотворческой процедуры по следующим вопросам:

1) установление минимальных стандартов в уголовном процессе (п. 3 ст. 82 ДФЕС), минимальных правил определения уголовных преступлений и санкций за подобные преступления (п. 3 ст. 83 ДФЕС), если это затрагивает фундаментальные аспекты системы уголовного правосудия государства-участника;

2) отсутствие единогласия в вопросе создания Европейской прокуратуры (п. 1 ст. 86 ДФЕС) и в вопросах установления оперативного полицейского сотрудничества (п. 3 ст. 87 ДФЕС).