Региональное финансовое право - Коллектив авторов

Большинство законов субъектов Российской Федерации, регулирующих деятельность внешних контрольно-счетных органов, имеют схожую структуру и содержание, однако и остались те, которые имеют отличия, но их осталось немного. На современном этапе можно говорить о значительной степени унификации законов субъектов Российской Федерации «О контрольно-счетных органах».

Интересным для исследования представляется первый нормативный правовой акт, регулирующий деятельность контрольно-счетных органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, это Положение о контрольно-счетной палате Московской областной думы. В нем было установлено, что данное Положение должно действовать до принятия специального закона о контрольно-счетной палате[503], который, однако, был принят только в 2010 г.[504].

В целом можно утверждать, что в настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации происходит унификация контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, чему способствует не только и не столько совершенствование общегосударственного финансового контроля, путем изменения федерального законодательства (принятие Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»), но и повышение качества правового регулирования бюджетного контроля на уровне самих субъектов Российской Федерации. Важно также отметить, что законодательство ряда субъектов Российской Федерации в области бюджетного контроля часто существенного опережает развитие федерального законодательства.

По мнению автора, Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», который исследуется в работе, является фактически правовым закреплением в виде федерального закона уже имеющихся в региональном законодательстве достижений. Своего рода это обобщение опыта, что в большинстве случаев имеет положительное значение, т. к. позволяет реализовать этот опыт в других регионах Российской Федерации. Однако исследуемый закон не по всем позициям императивен, а имеет множество норм, реализация которых напрямую зависит от усмотрения органов власти субъектов Российской Федерации, что существенно снижает его значение для развития законодательства о региональном бюджетном контроле.

Для оптимизации правового обеспечения государственного регионального бюджетного контроля, по мнению автора, необходимо разработать модельный закон «О бюджетном контроле в субъекте Российской Федерации». В данном законе должны содержаться следующие элементы: система органов государственного регионального бюджетного контроля в субъекте Российской Федерации; механизм взаимодействия контрольно-счетных органов и органов регионального бюджетного контроля исполнительной власти, а также с правоохранительными органами и гражданским обществом; формы осуществления бюджетного контроля и порядок их реализации; понятие, содержание и процедуры осуществления контрольно-счетными органами аудита эффективности; механизм создания консолидированных ассоциаций или союзов органов бюджетного контроля региона. Данный модельный закон будет способствовать разработке и принятию законов о государственном бюджетном контроле в каждом субъекте Российской Федерации.

§ 3. Процедуры осуществления регионального бюджетного контроля

В настоящее время одним из наиболее существенных препятствий для развития системы регионального бюджетного контроля в России является отсутствие правового обеспечения процедур осуществления бюджетного контроля.

На современном этапе в Российской Федерации органы регионального бюджетного контроля не получили четко сформулированных, законодательно закрепленных правил осуществления своей деятельности. Связано это с тем, что чаще всего в законодательстве четко не определены процедуры контроля, а также не получила необходимого правового обеспечения компетенция самих контрольных органов государственной власти в области бюджетного контроля. Как справедливо отмечает М.В. Карасева, нередки случаи, когда компетенция одного органа «накладывается на компетенцию другого органа в сфере финансов, что приводит к параллелизму, дублированию в работе этих органов»[505]. Подобная ситуация сложилась в России на уровне субъектов Российской Федерации в области бюджетного контроля.

Помимо компетенции часто вызывает судебные споры и несовершенство правого регулирования процедур осуществления бюджетного контроля. Так, Д.А. Коростелев в отношении судебной практики, связанной с обжалованием результатов проверок и ревизий, проведенных контрольно-счетными органами, обращает внимание на два основных момента. Во-первых, на то, что практика основана в большинстве случаев на том, что проверяемые субъекты недостаточно хорошо знакомы с законодательством, регламентирующим порядок деятельности контрольно-счетных органов, а во-вторых, что судебные споры частично вызваны тем, что законодатели нечетко определили механизм реализации контрольных мероприятий[506].

Попытки урегулировать процедурные моменты в деятельности органов регионального бюджетного контроля в настоящее время предпринимаются, но чаще всего самими этими органами. Так, например, подобная практика сложилась в системе контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. Иную ситуацию можно встретить применительно к органам регионального бюджетного контроля исполнительной власти, где порядок осуществления контроля определяется на уровне не органа контроля, а нормативным актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Важно отметить, что слабость в развитии нормативного регулирования процедур осуществления бюджетного контроля объясняется как объективными, так и субъективными причинами. Среди объективных причин можно выделить: отсутствие необходимой компетенции у сотрудников органов контроля для разработки процессуальных методических документов, различия в формах осуществления контроля, несовершенство отдельных контрольных мероприятий и многое другое. Субъективная причина заключается в нежелании органов контроля ограничивать себя, какими бы то ни было процессуальными рамками.

Процедурные особенности при осуществлении бюджетного контроля субъектами Российской Федерации определяются следующими обстоятельствами:

– видом контрольного мероприятия (контрольное или экспертно-аналитическое; ревизия, проверка или аудит эффективности);

– объектом контроля (контроль использования публичного имущества, проверка отдельных направлений расходования бюджетных средств, проверка внебюджетных фондов и др.).

В настоящее время ни в БК РФ, ни в федеральном законодательстве, ни в региональном законодательстве не содержатся нормы, регулирующие процедуры проведения контрольных мероприятий по проверке бюджетных средств. В практике контрольно-счетных органов сложилось такая ситуация, что часто в законодательстве субъектов Российской Федерации определяется только тот, кто должен рассматривать и утверждать методические рекомендации по проведению контрольных мероприятий. Так, например, ст.6 закона Республики Алтай от 19 октября 2011 г. № 53-Ρ3 «О Контрольно-счетной палате Республики Алтай» определяется, что коллегия рассматривает на своих заседаниях, среди прочего, «стандарты внешнего государственного финансового контроля и общие требования к стандартам внешнего муниципального финансового контроля, методические рекомендации по проведению контрольных мероприятий».

Далее контрольно-счетный орган своими силами разрабатывает и принимает необходимые методические рекомендации. Однако на практике порядок осуществления контрольных мероприятий в ряде субъектов Российской Федерации вообще не нашел никакого правового закрепления. При этом встречаются и примеры создания контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации необходимых локальных актов (инструкций, стандартов, методических рекомендаций).

Лидером среди контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации по количеству разработанных локальных актов, регулирующих различные процедурные моменты деятельности, является Контрольно-счетная палата Москвы, сотрудниками которой разработаны:

– Стандарт 1.1 «Методологическое обеспечение деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы»;

– Стандарт 3.7.1 «Основные принципы, правила и процедуры внешней проверки годовых отчетов об исполнении бюджетов внутригородских муниципальных образований города Москвы»;