Власть над Сетью. Как государство действует в Интернете - Анна Федорова

Выделяется несколько типов отношений между гражданами и государством в интернет-эпоху, в частности, административный и партисипативный (построенный на участии граждан). Американская модель отношений граждан с государством называется административной. В ее основе лежит управление потоками информации с целью максимально эффективной и быстрой доставки информации потребителю.

В противовес ей европейская ситуация подготовила появление партисипативной модели отношений между государством и обществом. Она отражает многообразие связей между ними, а также разрастание горизонтального уровня — пользовательских сетей. Прозрачность, участие и коллаборации становятся в Европе базисом для гражданского участия. Даже в языке «правительство» (government) сменяется более мягким «управление» (governance), а участие в «управлении» активно поддерживается на уровне ценностей.

Актуальное европейское понимание проблемы общественного контроля 2.0 строится вокруг двух взаимосвязанных ключевых понятий:

• Публичная политика и governance

• Совещательная демократия (демократия участия).

Если в США публичная политика «принимает форму совокупности методик или check-lists, предназначенных для лиц, принимающих решения, т. е. решает задачи публичного менеджмента», то западноевропейская традиция отталкивается от «возрастающей неспособности современного государства решать социальные проблемы населения. Государство якобы устраняется от ответственности за решение этих проблем и перекладывает ее, с одной стороны, на институты “гражданского общества”, а с другой — на “нейтральную” инстанцию — экспертов, выступающих от лица науки».

Политика в европейской традиции — это не только выработка и реализация управленческих решений государством, но и общественный контроль со стороны различных групп по интересам, государственных и негосударственных политических акторов. Задача этого процесса, называемого public deliberation, — достижение комплексного видения социальной проблемы с соблюдением процедур согласования интересов перед непосредственным политическим действием правительства.

В практике деятельности международных, наднациональных европейских институтов Совета Европы и Европейского союза развивается новое понимание политики как системы «совместного управления» (governance).

Общие принципы «good governance», сформулированные в 2001 году: открытость, участие, подотчетность, эффективность и согласованность[400].

Неудивительно, что именно в Евросоюзе концепты «публичной политики» и «governance» стали основополагающими, ведь в отличие от национального государства здесь принципиально отсутствует «главный управляющий субъект» и входящие в Евросоюз государства полностью равноправны. Таким образом, все члены этого союза в идеале в равной мере участвуют в «соуправлении». Разумеется, эта система соуправления потребовала создания дополнительного множества структур и систем согласования интересов как между странами и правительствами, так и с привлечением других субъектов — представителей национального и международного бизнеса, общественных и муниципальных объединений и т. д. Под решение каждой задачи: перемещения трудовых ресурсов, выработки единой образовательной и миграционной политики, согласования ценовой политики для различных отраслей хозяйства и пр. — создается соответствующая структура.

На различных уровнях публичной политики ЕС, помимо основных политических институтов ЕС, к концу 1990-х годов выделилось примерно 1400 различных комитетов и рабочих групп, число которых к 2005 году возросло до 1800 и в них было занято 80 тыс. специалистов. Авторы справедливо подчеркивают, что «сам характер выработки и принятия решений в ЕС оказывается во многом опосредованным участием не входящих непосредственно в институциональную структуру ЕС групп интересов и групп давления самого различного характера и назначения. Это и организации бизнеса, и отдельные крупные корпорации, и организации гражданского общества, региональные и этнические образования входящих в Союз стран, множество культурных, научных и иных образований»[401].

В рамках ЕС вопросу участия гражданского общества уделяется особое внимание со времени принятия Амстердамского договора (1998 год), предусматривающего, что «Комиссия должна […] получить всестороннюю консультацию, прежде чем предлагать законопроект». Эта норма развита в 2001 году в Белой книге по вопросам европейского управления, которая была сосредоточена на определении критериев эффективного управления, подчеркивая основные ценности в терминах открытости, участия, подотчетности, эффективности и согласованности. Одна из рабочих групп по подготовке Белой книги отметила важность участия различных объединений граждан в своем докладе «Сетевые объединения для надлежащего управления в Европе».

В 2003 году в качестве части Инициативы об интерактивном формировании политики были разработаны процедуры для онлайн-консультаций с гражданским обществом.

Совместное управление понимается как важный инструмент повышения легитимности ЕС. При этом много говорится о том, что сам способ организации общественного участия и контроля должен учитывать местные и региональные условия[402].

Рассмотрим теперь, как реализована структура и практики общественного контроля с точки зрения его необходимых составляющих — прозрачности, участия и коллабораций.

Прозрачность

Спецификой ЕС является наличие хоть и объединенных общим «европейским» пространством, но все же отдельных государств. Вопрос достижения прозрачности многоуровневого, разноязыкового и разнокалиберного административного аппарата — комплексная проблема, особенно с учетом демократического дефицита.

Развитие делиберативной демократии сформировало ситуацию, при которой прозрачность становится не просто функцией нового типа правительства, но средством осуществления демократического управления как такового. С самого начала на уровне ЕС проблема прозрачности была сформулирована в связке с проблемой участия организаций гражданского общества (civil society organizations или CSO), иначе говоря, с проблемой общественного контроля. За последние 20 лет появился разветвленный дискурс, связывающий прозрачность и общественный контроль. Возможность доступа граждан к повестке дня, к политическим процессам и позициям конкретных субъектов в этих процессах является условием осмысленного и значимого участия.

Процесс формирования политики прозрачности в ЕС с самого начала был напрямую описан через проблему общественного контроля. Далее, во второй половине 2000-х такое понимание укрепляется в Европейской инициативе прозрачности, (European Transparency Initiative или ETI) и Регистре прозрачности, созданном на ее основе. Регистр представляет собой систему долгосрочного доступа в Европарламент для частных лиц и организаций. Регистрация в регистр свободна и открыта, но подразумевает подписание кодекса прозрачного поведения. Принятие кодекса и является основанием для доступа в парламент. Этот факт является главной новинкой проекта. Вследствие этого стимулы к регистрации гораздо сильнее, чем можно было бы предположить, и, с другой стороны, это позволяет сделать прозрачным не только государство, но и гражданина в процессе законотворчества[403].

Указанная выше инициатива формировалась в контексте следующих документов:

• Доклада об усилении партнерства между Еврокомиссией и НПО, в котором прозрачность описывается как основа построения «настоящего партнерства»[404].

• Белой книги Комиссии ЕС по вопросам управления.

• Документа «К вопросу об усилении культуры консультации и диалога — общие принципы и минимальные стандарты консультаций Комиссии ЕС с заинтересованными сторонами».

Особым образом в тексте Инициативы оговорены вопросы, связанные с лоббизмом. Сам термин заменен более нейтральными «представление интересов» и «представители заинтересованных сторон», снимая негативные ассоциации. Представлением интересов теперь называются «активности, проводимые с целью влияния на формирование политик и принятие решений в европейских институтах».

Большое внимание уделяется в ЕС инструментальному аспекту прозрачности — вопросу usability (удобству использования открытой информации) и тому, какой цели прозрачность подчинена[405]. Прозрачность понимается как процесс обмена, в котором участвующий предлагает государству какие-то из своих ресурсов (знания, умения, навыки или просто время), в обмен получая реакцию на свои интересы.

Информированность является одним из условий реализации прозрачности, и целый ряд сервисов направлен на повышение информированности гражданина о том, как устроен ЕС, на удобную и простую подачу информации о новостях и событиях, а также о том, где можно почерпнуть более глубокие сведения или принять участие. Центральный ресурс такого рода — портал EUROPA[406]. Он содержит все вышеописанное, а также ссылки на сайты институтов и ведомств ЕС. Информация на сайте имеет алфавитную, тематическую и бюрократическую структуры.