Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения - Кузьма Кичик

Похожий подход к необоснованно низким заявкам встречается и в Швеции. Если цена контракта, предложенная поставщиком, «чрезмерно низкая», государственный заказчик вправе требовать от поставщика расчета этой цены (решение Верховного Административного Суда Швеции от 19 июня 1997 г., дело 1997:40).[717]

Российский законодатель тоже начинает обращать внимание на проблему «минимальной цены». Так, в соответствии с ч. 9 ст. 41.10 Закона № 94-ФЗ[718] участник открытого аукциона не вправе подавать предложение о цене контракта, равное предложению или большее чем предложение о цене контракта, которые поданы таким участником открытого аукциона ранее, а также предложение о цене контракта, равное нулю. Также участник открытого аукциона не вправе подавать предложение о цене контракта ниже чем текущее минимальное предложение о цене контракта в случае, если такое предложение о цене контракта подано этим же участником открытого аукциона.

Другими словами, участник открытого аукциона в электронной форме не может в определенных законом случаях предлагать более низкую цену контракта, которая, на первый взгляд, является более выгодной для заказчика.

Включением этим норм в Закон № 94-ФЗ, по нашему мнению, законодатель постарался увеличить процент «исполнимых» контрактов, сократив возможности необоснованного уменьшения их цены. Введение указанных норм в Закон о размещении заказов хотелось бы рассматривать в качестве первого шага к законодательному установлению института «минимальной цены» контракта.

Стоит отметить, что институт «минимальной цены» контракта (договора) тесно связан с институтами «предельной» и «гарантийной» («гарантированной») цен[719]. «Минимальная цена», так же, как «предельная» и «гарантийная», может быть средством поддержки наиболее уязвимых субъектов рынка. Установление института «минимальной цены» контракта может явиться инструментом «сглаживания» негативных проявлений конкуренции в тех сферах хозяйствования, которые нуждаются в поддержке государства. В то же время следует обратить внимание и на отличия этих понятий друг от друга.

«Предельные» цены направлены на бесперебойное обеспечение потребителей продукцией определенного вида (например, лекарственными средствами[720]), производимой особыми субъектами (например, федеральными государственными унитарными предприятиями[721]), на определенных территориях (например, в районах Крайнего Севера[722]) и проч.

«Гарантийные» же цены обеспечивают, как правило, экономические интересы поставщиков. Институт «гарантийных» цен часто встречается в нормативных актах, регулирующих отношения в сфере агропромышленного производства.[723]

«Минимальная цена» контракта, конечно, является в каком-то смысле и «предельной», и «гарантийной». Она является «пределом», ниже которого участник размещения заказа не может сделать ценовое предложение, что, в свою очередь, является одной из «гарантий» надлежащего исполнения контракта. Введение в законодательство института «минимальной цены» контракта (договора) будет способствовать защите интересов и поставщиков, и потребителей.

В то же время «минимальная цена» не является «предельной» или «гарантийной», если исходить из смысла этих понятий по российскому законодательству. Во-первых, государство не устанавливает «минимальную цену» в каком-либо нормативном правовом акте, что свойственно «предельным» или «гарантийным» ценам. Во-вторых, институт «минимальной цены» контракта призван прежде всего обеспечивать надлежащее функционирование закупочной системы, а не защищать экономические интересы заказчиков или поставщиков продукции. Таким образом, «минимальная цена» отличается от «предельной» и «гарантийной» целью своего установления.

Конечно, институт «минимальной цены» контракта не решит всех проблем, имеющихся в системе государственных (муниципальных) закупок, поскольку отсутствие «минимальной цены» является пусть важным, но не единственным «упущением» Закона о размещении заказов. Установление «минимальной цены» контракта не будет гарантией от участия в закупках недобросовестных поставщиков, пусть и уменьшит общее количество соответствующих правонарушений.

Более того, введение нормы об автоматическом исключении из числа участников размещения заказа того из них, чья заявка содержит цену ниже «минимальной», может также привести к негативным последствиям. В частности, «минимальная цена» может служить препятствием к внедрению новых методов (способов) поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг, предусматривающих уменьшение соответствующих издержек и связанное с этим снижение цены контракта. Поэтому представляется целесообразным наряду с установлением института «минимальной цены» контракта также законодательно закрепить за поставщиком право предлагать цену контракта ниже минимального значения при предоставлении обоснования этой цены.

В заключение еще раз отметим, что решение законодателя ввести в закупочную систему России институт «гражданско-правового договора бюджетного учреждения», отличный от институтов государственного (муниципального) контракта и «иного гражданско-правового договора», представляется весьма спорным. Бюджетные учреждения (по терминологии Закона № 94-ФЗ – «иные заказчики») составляют важную часть заказчиков товаров, работ и услуг для публичных нужд, в связи с чем представляется необоснованным наделять указанных субъектов «дополнительной» свободой в определении структуры и содержания заключаемых ими в соответствии с законодательством о закупках договоров. Институт «гражданско-правового договора бюджетного учреждения», по нашему мнению, противоречит идее разработки и ведения библиотеки типовых контрактов, предусмотренной концепцией проекта закона «О федеральной контрактной системе», в связи с чем его следует исключить из законодательства.

Эффективным средством против действий недобросовестных участников размещения заказов, участвующих в конкурентных закупках без цели исполнения заключаемых по их результатам контрактов (договоров) и побеждающих в этих закупках в связи с возможностью неограниченного снижения цены контрактов (договоров), является институт «минимальной цены» контракта (договора). «Минимальная цена» должна выступать в качестве границы («планки»), ниже которой участники размещения заказа не вправе указывать цену своего предложения при проведении закупок. Наряду с установлением института «минимальной цены» контракта за поставщиком должно быть закреплено право предлагать цену контракта (договора) ниже минимального значения при предоставлении обоснования этой цены.

Представляется весьма актуальной разработка методики определения как «максимальной», так и «минимальной» цены контракта (договора). Отсутствие этой методики приводит к некорректному определению экономии средств от закупочных процедур и иным негативным последствиям (возможности заключения контракта по необоснованно высокой начальной цене и проч.).

Заключение

Рассмотрение комплекса отношений, связанных с формированием, размещением и исполнением публичных заказов выявило немалое количество проблем в их правовом регулировании. Этим объясняется актуальность и высокая значимость работы по совершенствованию законодательства о закупках, в том числе в связи с необходимостью надлежащего правового обеспечения функционирования федеральной контрактной системы. Проведенное исследование позволило выработать ряд теоретических и практических предложений и рекомендаций по совершенствованию российского законодательства.

Нами раскрыта сущность государственного (муниципального) заказа, дано определение этому институту, обозначены различия между понятиями «государственный заказ», «государственные нужды», «прокьюремент», «закупка». Определено место государственного заказа в системе средств государственного регулирования экономики. Проведенная работа по изучению понятийного аппарата по теме представляется весьма важной, поскольку позволяет специалистам общаться «на одном языке» и обеспечивает должный уровень однозначности толкования правовых норм, регулирующих рассматриваемые отношения.

Проведенный нами анализ правовой природы института размещения государственных (муниципальных) заказов как сложного юридического состава имеет важное практическое значение, поскольку облегчает определение недействительности размещения заказа (именно «размещения заказа», а не «размещенного заказа») в судебном порядке.

В настоящем исследовании определена специфика правового статуса государственных (муниципальных) заказчиков и участников размещения заказов (поставщиков), установлена компетенция контролирующих органов в сфере размещения государственных и муниципальных заказов. Анализ нормативно-правовой базы по теме и изучение сложившейся практики размещения публичных заказов привели автора к некоторым важным выводам, в частности, о необходимости расширения круга субъектов, выступающих заказчиками по Закону № 94-ФЗ, установления минимальных квалификационных требований ко всем поставщикам продукции для государственных и муниципальных нужд, признания правосубъектности за простыми товариществами (в том числе консорциумами) в отношениях по размещению и исполнению публичных заказов и др. Предложения, выработанные на основании изучения субъектного состава рассматриваемых отношений, свидетельствуют о необходимости унификации законодательства о публичных закупках в целом (а не только законодательства о государственных и муниципальных закупках).