Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе - Линда Кук
Шрифт:
Интервал:
Закладка:
Реформы социального обеспечения также встречали противодействие внутри правительства. Создание внебюджетных социальных фондов, в частности Пенсионного фонда, изъяло из федерального бюджета огромный пул налоговых поступлений. Министерство финансов с самого начала хотело развернуть эту реформу, вернув социальные налоги в бюджет, а также перейти к частичной приватизации пенсий. С другой стороны, руководители Пенсионного и других социальных фондов, получив контроль над крупными ресурсными пулами, постарались закрепиться на позициях и отстоять возможность получать налоговые поступления. Таким образом, другими акторами, наложившими вето на либерализацию, стали министерства социальной сферы и управляющие социальными фондами. Министерства часто сотрудничали с Думой, разрабатывая и поддерживая законодательство, блокирующее изменения. Сочетание административных и законодательных акторов помогло сохранить как кадровую, так и институциональную инфраструктуру.
Неудачи и успехи, связанные с вмешательством Всемирного банка
В начале 1997 года в Российской Федерации активизировался Всемирный банк, содействуя масштабным усилиям правительства по оживлению застывших реформ социального сектора. Центральным элементом интервенции банка был Заём на структурную перестройку системы социальной защиты населения (СПАЛ) в размере 800 млн долларов США – несомненно, крупнейший кредит для социального сектора переходного периода в России, дополненный условиями в отношении социального сектора в рамках более крупного займа на структурную перестройку экономики и координируемый с Механизмом расширенного финансирования Международного валютного фонда (МВФ) [Sanford 2001:451–453]. СПАЛ был согласован с новой командой по реформированию социального сектора, включая Б. Е. Немцова, О. Н. Сысуева и М. Э. Дмитриева, которых Ельцин назначил на контролирующие должности в российских социальных министерствах[168]. Это новое реформистское движение было вызвано как финансовым кризисом, так и нарастающим кризисом государства всеобщего благосостояния по мере снижения реальных расходов. Реформаторы предложили широкий пакет мер по сокращению льгот как для широких масс, так и для элитных групп населения, по введению оплаты услуг здравоохранения и образования, по приватизации системы социального обеспечения, по либерализации трудового кодекса, а также по замене существующей системы социальных трансфертов мерами по борьбе с бедностью, основанными на учете материального положения. В целом это новое движение представляло собой возобновление попытки согласования и рационализации унаследованной системы всеобщего благосостояния в целом. Условия, выдвигаемые в рамках СПАЛ в политическом отношении, были сосредоточены на проведении пенсионной реформы, оказании помощи по безработице и предоставлении пособий по борьбе с бедностью с учетом материального положения, что стало частью более масштабных усилий по продвижению этих социально-политических моделей во всех посткоммунистических странах с переходной экономикой.
В сравнительной литературе существует расхождение во мнениях относительно степени влияния международного вмешательства на внутреннюю социальную политику. Одна из школ утверждает, что, хотя специалисты из социального сектора восприимчивы к влиянию МФИ, внутренние политические элиты защищают потоки ресурсов к своим конституентам от внешнего давления с целью перераспределения, что приводит к срыву вмешательства. Другая школа указывает, в частности, на успехи Всемирного банка в продвижении реформ в социальном секторе посредством мер вмешательства, подкрепленных займами вкупе с зависимостью от МВФ, особенно в условиях переходного периода[169]. Я утверждаю, в противовес обеим этим точкам зрения, что действия МФИ могут быть успешны или провальны в зависимости от политического влияния их внутренних союзников. В начале 1990-х годов глобальные политические сети играли важную роль в формировании российских социальных реформ (см. главу 2). В конце 1990-х годов баланс политических сил в России склонялся в сторону противников реформ, и усилия Всемирного банка в значительной степени потерпели неудачу. Законодательная и министерская элита действительно защищала привилегии и потоки ресурсов от реорганизаций и перераспределений, поддерживаемых Банком, несмотря на сильную зависимость России от кредитов Банка и МВФ.
Усилия Всемирного банка по формированию и ускорению реформы системы социального обеспечения в России повлекли за собой глубокое вмешательство во внутриполитический процесс. Документы займа ставили целью «масштабную и далеко идущую реформу всей системы социальной защиты населения <…> создание новых правовых основ». В пенсионной реформе они обязывали «отказаться от государственного финансирования и солидарности в пользу консолидированной, накопительной, индивидуальной рыночной модели»[170]. СПАЛ обсуждался исключительно с правительством, и должностные лица Всемирного банка адекватно оценивали способность новых назначенцев-реформаторов высокого уровня обеспечить импульс и энергию[171]. Помимо некоторых расплывчатых ссылок на достижение консенсуса и просвещение общественности о необходимости реформ, официальные документы (по крайней мере) демонстрируют почти полное пренебрежение поляризацией в вопросе отношения к благосостоянию, которая характеризовала российскую политику в этот период, как и любыми процессами демократического обсуждения.
Чтобы решить проблемы пенсионной системы, сотрудники Всемирного банка предлагали расширение рынков пенсионного страхования и введение обязательных инвестиционных счетов. Они настаивали на переориентации социальной помощи на льготы, привязанные к уровню бедности, при этом право на получение таких льгот должно было определяться на основании материального положения домохозяйства. Банк направил значительные интеллектуальные и финансовые ресурсы на продвижение этого базового элемента либеральной модели в России. Пилотные проекты по борьбе с бедностью были направлены на решение проблемы сбора данных о доходах в масштабном неформальном секторе российской экономики и на разработку прокси-средств, которые могли бы регламентировать право на получение пособий даже в демонетизированной экономике[172]. Информация об этих проектах широко распространялась среди правительственных кругов и специалистов в соответствующих сферах.
Специалисты по реформистской социальной политике с пониманием отнеслись к подходу Всемирного банка. Опросы показали, что эксперты по борьбе с бедностью в России глубоко разочаровались в политике предоставления льгот, а также в политически мотивированном распределении скудных ресурсов социальной помощи и выработали план действий по созданию рациональной системы борьбы с бедностью. Одна моя собеседница, видный эксперт, например, выражала согласие с тем, что «все внимание должно быть сосредоточено на борьбе с бедностью, а другие программы должны быть прекращены». Несмотря на то что она критически относилась к системе выделения средств на основании материального положения в связи с потенциально высокими административными затратами и возможными ошибочными исключениями нуждающихся, она тем
