Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения - Кузьма Кичик

Концепцией проекта закона «О федеральной контрактной системе» предусмотрено введение в России нового способа размещения заказов – конкурентные переговоры.

Как отмечает А.А. Храмкин, конкурентные переговоры были введены в практику закупок Евросоюза относительно недавно.[645]

При процедурах конкурентных переговоров закупающая организация проводит переговоры с достаточным числом поставщиков с целью обеспечения эффективной конкуренции. Любые касающиеся переговоров требования, руководящие указания, документация или другая информация, которые сообщаются закупающей организацией поставщику, равным образом сообщаются всем другим поставщикам, участвующим в переговорах с закупающей организацией в отношении закупок. Переговоры между закупающей организацией и поставщиком носят конфиденциальный характер. После завершения переговоров закупающая организация просит всех поставщиков, продолжающих участвовать в процедурах, представить к указанной дате наилучшую и окончательную оферту в отношении всех аспектов их предложений. Закупающая организация выбирает выигравшую оферту из числа таких наилучших и окончательных оферт (ст. 49 Типового закона ЮНСИТРАЛ).

К конкурентным переговорам, как и к запросу предложений, прибегают, как правило, в тех случаях, «когда для заказчика проблематично составить четкие и исчерпывающие технические спецификации».[646]

В мировой практике встречаются и иные способы размещения заказов, не нашедшие пока применения в российской системе закупок для государственных и муниципальных нужд: специальный тип сложных тендерных процедур «диалог конкурентов»[647], «динамические системы закупок»[648], «анонимные электронные торги»[649] и др.

«Пороговые значения» («ценовые пороги») по законодательству о государственных закупках России и зарубежных стран

Под так называемыми пороговыми значениями в законодательствах различных стран мира о государственных закупках понимаются числовые показатели (суммы денежных средств или условные величины, «привязанные» к национальной и (или) иной валюте), с которых начинается «включение» «закупочного механизма» при размещении заказов. Другими словами, «пороговые значения» указывают на «планку», при достижении которой заказчик обязан проводить «сложные» процедуры размещения заказов (торги, запрос котировок, запрос предложений и проч., в зависимости от особенностей национальной системы закупок).

«Пороговые значения» (их также называют «ценовые пороги», «пороговые показатели», «пороговые суммы», «стоимостные пороги», «финансовые пределы» и др.) являются одним из ключевых элементов каждой «закупочной системы», поскольку они во многом определяют «масштабность» применения закона или заменяющего (и/или дополняющего) его иного нормативного правового акта, регулирующего отношения по размещению заказов.

Чем выше «пороговые значения», тем меньшее количество раз подлежит «включению» «закупочный механизм» по конкретному закону (иному нормативному акту) о закупках. И наоборот, чем ниже «пороговые значения», тем чаще государственный заказчик обращается к нормам специального закона (иного нормативного акта) о проведении «сложных» способов размещения заказов.

К примеру, в Азербайджане установлены очень высокие «пороговые значения», которые автоматически «выводят» из-под действия «закупочного механизма» подавляющее большинство государственных закупок. В то же время в России низкие «пороговые значения» обеспечивают «глобальное» применение «сложных» способов размещения государственных (муниципальных) заказов (торгов и запроса котировок).

При определении «пороговых значений» (этим, безусловно, должны заниматься не юристы, а экономисты) весьма сложно, но необходимо найти «золотую середину», которая обеспечивала бы эффективность «закупочной системы». «Пороговые значения» не должны быть очень низкими, так как они могут существенно осложнять деятельность государственных (муниципальных) заказчиков. Невысокие «пороговые значения» ведут к «удорожанию» «закупочной инфраструктуры», повышению издержек при размещении заказов (поскольку при низких «порогах» закупки проводятся чаще). В то же время при чрезмерно высоких «пороговых значениях» эффективность закупок также невелика, поскольку проведение «сложных» способов размещения заказов только на очень большие суммы выводит из-под действия соответствующих механизмов конкуренции большинство закупок, что ведет к частичному или полному устранению конкуренции при их проведении.

Типовой закон ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг прямо не указывает величину «пороговых значений», необходимых для эффективного функционирования системы государственных закупок. В статье 21 Закона указано, что закупки с помощью запроса котировок закупающая организация вправе проводить «при условии, что сметная стоимость договора о закупках ниже суммы, установленной в подзаконных актах о закупках».

Как отмечают специалисты, Типовой закон ЮНСИТРАЛ и Руководства по закупкам Всемирного банка говорят о «небольшой сумме контрактов» и «разумных значениях», из которых иногда достаточно трудно сделать вывод о приемлемости выбранного способа закупки[650]. В связи с этим страны устанавливают различные «пороговые значения» для закупок, осуществляемых на своих территориях.

Таким образом, несмотря на имеющееся сходство «закупочных систем» разных стран мира, сферы применения их национальных законов (иных нормативных актов) о закупках существенно отличаются друг от друга.

Закон Азербайджанской Республики от 27 декабря 2001 г. № 245-IIГ «О государственных закупках», как и многие законы о закупках других стран мира, был разработан на основе Типового закона ЮНСИТРАЛ и по своему содержанию отвечает современным международным требованиям. Однако по сути правовое регулирование отношений по размещению государственных заказов в Азербайджане сложно назвать «современным», поскольку рекордные для мировой практики «пороговые значения» «выводят» за рамки Закона подавляющее большинство государственных закупок.

Иную картину, но также со знаком «минус», мы наблюдаем в России.

В соответствии с Законом № 94-ФЗ и дополняющими его подзаконными актами в России установлены одни из самых низких «пороговых значений» в мире (см. таблицу).

1 Указаны в порядке возрастания. Показатели приводятся с пересчетом на российские рубли с округлением. Приведенные суммы могут изменяться в зависимости от текущего курса национальной валюты.

2 См. ч. 5 Положения о проведении тендерных торгов по закупкам сырья, материалов, комплектующих изделий и оборудования, утв. постановлением Кабинета Министров Республики Узбекистан от 21 ноября 2000 г. № 456.

3 См. п. 3 Указа Президента Республики Беларусь от 17 ноября 2008 г. № 618 «О государственных закупках в Республике Беларусь».

4 См. ст. 42, п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона № 94-ФЗ.

5 См. ст. 24 Закона Республики Таджикистан от 3 марта 2006 г. № 168 «О государственных закупках товаров, работ и услуг».

6 По данным на 2007 г. (постановление Правительства Республики Таджикистан от 2 мая 2007 г. № 252).

7 См. ст. 2 Закона Украины от 1 июня 2010 г. № 2289-VI «Об осуществлении государственных закупок».

8 См.: Рахманов П.П. Особенности госзакупок в Кыргызской Республике // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. – 2008. – № 14. – С. 134.

9 См. ст. 4, 12, 30, 36 Закона Республики Казахстан от 21 июля 2007 г. № 303 «О государственных закупках».

10 См.: Горбунов-Посадов М.М. Электронные государственные закупки. – М., 2004. – С. 3.

11 См. ст. 3, 22 Закона Республики Армения от 19 июля 2000 г. № ЗР-62 «О закупках».

12 См.: Лопатников В.С., Соколова И.П., Тажетдинов С.Р. Закупки для государственных нужд: особенности законодательства и контроль за его соблюдением (на примере Санкт-Петербурга). – СПб., 2008. – С. 213.

13 См.: Международный прокьюремент / В. Малочко, Т. Уилсон и др. – М., 2003. – С. 193.

14 См.: Шадрина Е.В. Указ. соч. – С. 115.

Формально еще более низкие «пороговые значения», чем в России, предусмотрены в законодательствах о государственных закупках Узбекистана и Белоруссии. Однако при достижении самых низких «пороговых значений» в этих странах применяются весьма специфические способы размещения заказов, еще более простые, чем запрос котировок по Закону № 94-ФЗ.

Так, процедура «отбора наилучших предложений» в Узбекистане описывается весьма коротко в нескольких абзацах ч. 5 Положения о проведении тендерных торгов по закупкам сырья, материалов, комплектующих изделий и оборудования, утв. постановлением Кабинета Министров Республики Узбекистан от 21 ноября 2000 г. № 456. Этот «отбор» осуществляется решением специальной комиссии, создаваемой заказчиком путем направления предложений поставщикам или подрядчикам с указанием характеристики, количества закупаемого товара, работ и услуг, срока исполнения и пункта поставки товара. Затем эта комиссия сравнивает цены и характеристики, объявленные поставщиками или подрядчиками, и принимает решение о закупке (решение оформляется протоколом).